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松解捆绑户籍与公共产品的“绳子” ——访中山大学社会学与人类学学院教授蔡禾
2014年06月06日 07:06 来源:《中国社会科学报》2014年6月6日第604期 作者:本报记者 李玉 郭潇雅 字号
关键词:公共产品;户籍;公共服务;户口;进城务工人员

内容摘要:一些城市逐步放宽入户限制,让一部分外来人口能够在当地落户,但积分入户的前提仍然是城市对每年入户数量的严格限制,户口与其所附带的基本公共产品包括义务教育、贫困救济、住房保障等并没有松绑。

关键词:公共产品;户籍;公共服务;户口;进城务工人员

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  【核心提示】一些城市逐步放宽入户限制,让一部分外来人口能够在当地落户,但积分入户的前提仍然是城市对每年入户数量的严格限制,户口与其所附带的基本公共产品包括义务教育、贫困救济、住房保障等并没有松绑。

 

  公共服务均等化是指人人都能享受公共服务,且享有机会是平等的。然而,由于户籍与公共服务捆绑的不合理问题,致使当前我国基本公共服务的非均等化问题比较突出,已成为影响社会公平、公正的问题之一。如何推动户籍制度改革以适应人口快速流动?如何保障进城务工人员享有基本公共服务,并逐步实现公共服务均等化?围绕这些问题,本报记者采访了中山大学社会学与人类学学院教授蔡禾。

  将公共服务逐步与户籍分离

  《中国社会科学报》:在您看来,户籍制度改革和实现公共服务均等化之间是怎样的关系?

  蔡禾:目前我国的户籍制度,仍然是将个人户口与他所享有的公共产品捆绑在一起,即获得某地户口才能享受当地的公共服务。由于我国当前基本公共产品采取属地化管理,即使拥有城镇户口的人转移到非户籍所在地的城市就业和生活,仍然得不到相应的公共产品。例如,即使是拥有北京户口的人到广州工作,同样不能享受广州本地人的义务教育。因此,推动公共服务均等化并不仅仅是解决城乡差距问题,而应着眼于如何分离户口与依附在户口上的权利。

  当前,户籍改革的着眼点主要放在改变城乡二元结构所造成的农业户口与城镇户口的差别上,其主要原因在于,大量农民进城务工,原有的农业户口无法给予他们相应的公共服务,加快户口转移有助于他们享有基本公共服务。但是,与其说户口背后的公共服务不均等是城乡二元结构造成的,不如说是户口与公共产品捆绑的属地化供给造成的。对进城务工的农业人口来说,户籍制度改革在一定程度上能解决城乡二元结构所造成的问题,但无法解决劳动力在各地区间迅速流动所带来的问题。因此,户籍制度改革的重要途径是将户籍与依附其上的公共产品相分离,让这个人口快速流动的国家中的公民无论到哪里都能及时获得必需的公共产品,而不是通过迁移户口才能获得。

  放宽入户限制只是权宜之计

  《中国社会科学报》:如果放宽入户限制,比如实行积分入户制度,能否有助于解决公共产品不均衡的困境?

  蔡禾:一些城市逐步放宽入户限制,让一部分外来人口能够在当地落户,但积分入户的前提仍然是城市对每年入户数量的严格限制,户口与其所附带的基本公共产品包括义务教育、贫困救济、住房保障等并没有松绑。

  从公共产品供给角度来看,地方政府在理性上希望有限提供公共产品,这不仅因为每年的入户人口会将基本公共产品的成本提高,同时由于进城务工人员处于流动状态,地方政府所提供的公共产品很可能会随着流动人口的离开而浪费。地方政府以积分制入户的方式来提高入户门槛,吸引优秀劳动力到当地就业增加税收以保障公共服务。因此,积分入户主要针对各行各业优秀人才的入户问题,实际是留住人才的鼓励政策,对于庞大的外来人口群体,这种办法杯水车薪。以广州为例,每年的户口指标为3000个,但广州的外来人口却有近700万,如果以这种速度进行落户,需要200年才能解决问题。

  让进城务工人员享有城市户口,就意味着他们享有当地的公共产品,但是现今社会的人口流动相当迅速,一个人一辈子呆在同一个地方的可能性大大降低,如果将户口随时迁移,迁移的成本又过高,那么他对在就业地入户的意愿就会降低。对进城务工人员来说,很多人的收入水平不足以支撑他们在大城市的生活成本,他们并不是在哪里打工就希望将户口放在哪里,他可能会选择在大城市挣钱,再选择生活成本低的地方长期生活。

  因此,现阶段可以通过适当放宽户籍限制、扩大入户数量,来解决一部分外来人口的落户需求。但长远来讲,户籍改革的根本途径还是需要与其背后所依附的权利相分离,这项工作可以从最基本的公共产品做起,教育就是很好的切入点。

  从教育入手推进公共服务均等化

  《中国社会科学报》:对于推动实现公共服务均等化的路径,您有何建议?

  蔡禾:公共服务的均等化不是一蹴而就的。公共产品所包含的范围也非常广泛,我认为应该对公共产品的种类进行详细规划分级,从最基本的公共产品入手,推进公共服务均等化。

 

  教育是关系国民素质的根本大计,首先应当优先考虑把教育从户籍制度上分离。目前留守儿童问题十分严重,很多留守儿童自出生以来很少见到父母,他们的心理状态非常令人担忧。如果进城务工人员的子女可以跟随父母在就业地接受义务教育,很多家庭就可以团聚,也可以从某种意义上强化对进城务工人员的行为约束。人口的快速流动还造成这样的问题:中央政府对地方政府的教育转移支付与当地的义务教育适龄人口比例相协调,但若当地一部分儿童已跟随进城务工的父母到其就业地接受教育,就业地城市的教育经费无法覆盖农民工子女,而农民工子女户籍所在地的转移支付也没有跟随其到就业地城市,就造成教育投入与实际支出的错位。

  教育资源的供给未必全由政府“包揽”,应当推动进城务工人员子女接受教育方式的多元化,扶持多种所有制学校参与。教育质量的重点是教师的素质,我们可以通过对民办学校的资质进行评估,采取一定方式资助其提高教育质量。政府可以通过购买基础课程教师岗位的方式,聘任师范生到民办学校授课,降低民办学校的教师成本,继而要求民办学校降低学费。以这种方式让进城务工人员子女在民办学校获得比较优质的教育,同时不用支付高昂的学费,既能保证教育质量,又可使教育投入公开透明。

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姓名:本报记者 李玉 郭潇雅 工作单位:

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