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发达镇(乡)属地化管理:问题及破解
2015年07月10日 10:21 来源:《中国社会科学报》2015年7月10日第764期 作者:叶贵仁 连晓晓 字号
关键词:镇级;经济发达;权限;编制;属地化管理;政府;改革;权力;流动;城乡

内容摘要:近年来随着乡镇治理主体地位的不断凸显,下放给乡镇一级的管理权和执法权越来越多,急需更多、更高素质的编制力量从事基层管理工作,然而属地化管理下,机构编制人数受到了严格的控制,政府只能通过聘请合同工等形式来完成各项任务,工作质量大打折扣。从实际情况出发,经济管理权限、规划权限等统筹性权力应该上收县级,和民生息息相关的行政事务管理、社会管理等权限应该下放给镇级政府,而依法必须由县级以上行政机关审批的行政事项,要切实简化程序,减少环节,提高效率。在加快改革户籍制度的同时,创新和完善人口服务和管理制度,逐步消除城乡区域间户籍壁垒,还原户籍的人口登记管理功能,促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

关键词:镇级;经济发达;权限;编制;属地化管理;政府;改革;权力;流动;城乡

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   作为联系城乡之间的纽带,经济发达镇不仅是城乡要素资源双向流动的重要枢纽,也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。

  随着我国城市化进程的不断推进,经济发达镇的重要地位愈发凸显。然而,传统行政管理体制中的属地化管理模式与基层管理的不适应性日益突显。为化解经济发达镇属地化管理模式存在的问题,地方政府开展了以机构改革为主的诸多改革尝试。

  属地化管理模式的现状及问题

  改革开放以来,随着农村经济社会的不断发展,经济发达的乡镇呈现出了与传统乡镇不同的发展模式,面临更高的发展需求。它们往往具有一定的人口、工业和商业聚集规模,一般具备以下几个基本特征:一是经济实力强,居民收入较高;二是聚集人口多,规模达到城市水平;三是产业发达,经济发展特色明显;四是城镇化水平高,基础设施较完善。作为联系城乡之间的纽带,经济发达镇不仅是城乡要素资源双向流动的重要枢纽,也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。

  目前,属地化管理模式在镇(乡)基层治理中引发了一系列问题,这些问题在经济发达镇尤为突出,具体有以下几点体现。

  上级政府下派任务繁重。由于镇级机构设置经常处于变动之中,相应的权力与责任体系缺乏稳定性,上级政府还经常通过下发政策文件、安排临时任务、各种会议与检查的形式打乱镇级政府正常的行政过程。这样的改革反而给基层带来了巨大的压力,为了应付自上而下的各种考核压力,镇级行政表现出了典型的“动员型组织结构”特征,然而这种短期内应付上级任务的做法并不利于基本制度的规范化建设。

  镇级政府缺乏执法权和财权。一方面,下放的权限往往是“难啃的骨头”,缺乏相应的权力配套而难以执行;另一方面,下放的权限随意性较大。在下放的权限中,治安管理等一些与民生息息相关的权限未下放,某些权限也未完全衔接好。在财权方面,基层地方政府由于经济的发展增加大量税收,但其可支配财力大打折扣。不仅如此,在简政强镇的改革过程中,“加强镇级财力保障”这一改革精神往往被“选择式执行”,改革重点放在机构的优化和职能调整上,忽视了镇级财力的加强。

  镇级政府公共服务供给能力滞后。在经济、社会高流动的经济发达镇,属地化管理无法解决如稳定的金融秩序、良好的产品质量监管体系、统一的司法保护、全国性的医疗和社会保障体系、企业和个人诚信体系等覆盖面广的公共服务供给。而那些本质上属于全国性的公共产品在地域之间遭到了人为的切割,使得公共产品在高流动地区供给不足,极大影响了社会管理的效率。

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姓名:叶贵仁 连晓晓 工作单位:

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