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我国外籍人员管理的三大对策
2014年12月19日 08:19 来源:《中国社会科学报》2014年12月19日第682期 作者:毛莉 字号
关键词:外籍人员;管理;外国人;对策;居留

内容摘要:在粤非裔社区只是在华外国人社区的一个缩影。大量外籍人士进入中国城市,在为繁荣城市经济、促进中国城市国际化发挥积极作用的同时,也给城市管理、社会稳定以及安全环境带来了诸多挑战。

关键词:外籍人员;管理;外国人;对策;居留

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  在粤非裔社区只是在华外国人社区的一个缩影。改革开放以来,随着中国走向繁荣富强、中国与外部世界交往日益密切,越来越多的外国人来到中国寻求发展机会。大量外籍人士进入中国城市,在为繁荣城市经济、促进中国城市国际化发挥积极作用的同时,也给城市管理、社会稳定以及安全环境带来了诸多挑战。

  随着中国对外开放迈入新阶段,外籍人员管理将逐渐从社会边缘问题向社会重大问题转变。多位专家学者在接受本报记者采访时,以广州案例为切入点,对我国外籍人员管理提出了三大建议。

  完善涉外法律法规体系尽快出台移民法

  1986年施行的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》标志着对外国人的管理纳入了法制化轨道。该法在2013年实现了“更新换代”。2013年7月1日,新《中华人民共和国出境入境管理法》正式实施。新法建章立制,加强了对“三非”外国人的管理和惩治。例如,对有“三非”嫌疑的外国人,有关机关可以依法盘问;盘问后仍不能排除嫌疑的,可以拘留审查;确定存在“三非”行为的,有关机关可将其遣送出境。同时,新法增加了对容留非法入境外国人、非法居留外国人和介绍外国人非法就业等违法行为的处罚。

  “新法相较于旧法有了很大的进步,但我们碰到的问题很新,法律往往有一定的滞后性。”有关部门的一位工作人员告诉记者,外国人管理的相关法律法规比较原则、笼统,在某些环节还存在无法可依的情况。“虽然有一些法律法规层面的顶层设计,但各地在实际工作中大多还是在‘摸石头过河’。”

  广州大学广州发展研究院院长涂成林介绍,广东在早年就推出了一系列地方政策,以规范在穗外籍人员的管理。例如,2008年实施《广州市流动人员管理规定》,首次明确提出将外国人纳入流动人员管理范畴。2011年5月,施行《广东省外国人管理服务暂行规定》,规定公安机关是外国人管理和服务工作的主管部门,并界定各级政府及其相关部门的具体职责。“这些法规的出台取得了良好的效果,但仍有一些可改善之处。”涂成林认为,针对外籍人员根据国籍与宗教信仰抱团结社包括网络结社的现象,有关规定还存在漏洞。随着今年广州市来穗人员服务管理局成立,来穗外国人服务管理的地方性法规、规章将进一步得到完善。

  涂成林说,由于“外事无小事”,外国人管理问题不是简单的城市管理问题,其涉及面广、敏感度高。在这样的情况下,法律法规层面的顶层设计绝不能留下“空当”。真正实现有法可依,按照规则行事,将提高对外国人管理的可预期性,最大限度减少涉外纠纷。

  党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,完善涉外法律法规体系。“中国应尽早出台移民法。”在中山大学地理科学与规划学院教授李志刚看来,《出境入境管理法》仅仅是对人员跨国流动的出入境环节的规范,对移民融入、外国人法律地位、入境后续服务等一系列问题缺乏通盘考虑和细化规定。“完善移民法体系的建设需要时间积累,应尽快研究总结涉外案件的处理经验,将其纳入相关立法工作框架中。”李志刚表示。

  完善签证制度抑制流入者阶层下降速度和规模

  为掌握广州非籍人员的整体特征,中山大学社会科学调查研究中心执行主任梁玉成曾采用受访者驱动抽样方法,对该群体进行调研。

  研究发现,来华的非籍人员处于移民早期阶段。梁玉成的研究观察到,随着来华的非籍人员越来越多,在华时间越来越长,对来华渠道和在华生活工作了解也越来越多,导致后续非籍人员来华的成本不断下降,带来一个重要特征是来华非籍人员的整体阶层不断下移。此外,从全世界范围来看,非法居留的概率是随着时间单调递减的函数。然而,梁玉成发现,广东省情况不同,非法居留的概率呈现U形结构。部分非洲人来华之初就有非法居留的决心和行为,随着他们在华时间的持续,这种人越来越少,但是大概半年后,非法居留的概率又上升了。定性访谈显示,造成这种现象的重要原因之一是选择合法居留的成本高于非法居留。“一般签证的合法期很短,为了更新签证,非洲商人需要频繁往返于中非之间。但中国和非洲之间的往返机票动辄近万元人民币,为了节约交通成本,一些人就会选择非法居留。”一位知情人士说。对此,梁玉成建议,对于带来贸易和资本的外籍人士应给予更多的居留合法性认定和制度便利。但对于与中国低层次外来体力工人竞争的低层次外籍体力劳工,应给予更严格的执法环境,抬升准入者的社会阶层,抑制流入者的阶层下降速度和规模。

  2013年8月13日,广州警方在利华酒店抓获涉嫌贩卖毒品的违法犯罪人员168人,大部分为非籍人员。据一位参与行动的警察透露,“涉案的非籍人员很多持商务签证来华。申请商务签证必须有中国境内的单位或个人出具的邀请函,但很多人根本说不清邀请方是谁,这说明其申请签证的材料是虚假的。”涂成林表示,目前国内有一些地下涉外中介,专门靠帮外国人办理工作证明、来华邀请函等手段获利,有关部门应加大对这类非法地下涉外中介的查处力度。

 

  建立外籍人士服务管理长效机制

 

  “几乎在所有发达国家,移民问题都是一个核心议题。”梁玉成认为,今天的中国已经进入劳动力成本开始上升的阶段,老龄化社会初见端倪。纵览世界各国,劳动力价格的上升和老龄化都需要通过移民来舒缓。我国的社会发展也不例外。随着中国经济可持续发展,跨国移民将如同滚雪球一样不断拓展,终有一天会形成一个大规模新社会群体。然而,作为一个非移民国家,我国无论是在制度安排,还是思想观念方面都缺乏应对外来移民的相应准备。

  一位学者告诉记者,由于缺乏相应的制度安排,一些地方采取“运动式执法”方式进行外国人管理。“在严打期间管一管,但平时就采取‘鸵鸟政策’,不愿正视外国人给社会管理带来的挑战与风险,不敢触及主要矛盾,存在‘怕’、‘推’、‘躲’、‘拖’现象。”

  涂成林表示,外籍人员进入中国是一把“双刃剑”,必须在严管和放开上拿捏得当,做到服务和管控并重。对于合法、守法的外籍人士,应以服务为主,为其创造良好的经商环境,提供便利,使其能尽快融入我们的社会;而对于违法、犯罪、有暴力倾向,甚至有恐怖组织背景的外国人,则坚决予以打击。

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姓名:毛莉 工作单位:

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