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健全水资源保护的责任制度
2015年06月12日 09:56 来源:《中国社会科学报》2015年6月12日第750期 作者:徐以祥 谭先银 字号
关键词:水资源保护;法律责任;制度;考核;水资源管理;政府;管理责任;政治及管理;违法行为;义务

内容摘要:法律责任是相关主体违反水资源保护方面的法律义务应当承担的否定性后果,包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任。第二,我国的政治及管理责任制度强调上一级政府对下一级政府的考核和责任追究,对同级人大对同级政府的水资源保护责任追究重视不够,社会参与度不高。目前的水资源保护法律责任制度主要针对行政相对人,当政府本身成为水资源保护的违法主体时,只能通过行政诉讼追究其责任,但由于《行政诉讼法》和《环境保护法》都没有确立行政公益诉讼制度,针对政府违法责任的追究就受到了一定限制。另一方面,通过修订《水法》等法律法规,要求政府向同级人大报告水资源保护规划的制定、实施效果并向社会公布,强化人大对政府水资源保护绩效的监督问责和公众对水资源保护的监督问责。

关键词:水资源保护;法律责任;制度;考核;水资源管理;政府;管理责任;政治及管理;违法行为;义务

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  水资源保护目标的实现,离不开责任制度的支持,健全相关制度的制定与实施,对于达成保护水资源的目标具有关键作用。

  界定责任制度 

  广义的责任包括规范设定的义务及违反义务所要承担的否定性后果两个方面。从责任类型的角度可以分为法律责任、政治及管理责任和社会责任。法律责任是相关主体违反水资源保护方面的法律义务应当承担的否定性后果,包括民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任;水资源保护的政治及管理责任指违反大气污染防治方面的政策所应承担的政治及管理上的否定性后果,包括政治考核中分数的扣除、晋升机会的丧失甚至行政的免职和降职等;水资源保护的社会责任指违反大气污染的社会伦理或其他社会规范而导致的否定性后果,包括社会声誉的下降等其他社会性后果。狭义的水资源保护的责任制度仅包括政治及管理责任和法律责任两个大的方面。

  制度不足制约发展 

  水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线分别从取水、用水和排水三个方面为水资源保护设定了控制目标。现有的责任制度主要包括政治及管理责任制度和法律责任制度,内容涵盖了从取水、用水到排水的整个过程。在政治及管理责任制度方面,《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确提出要建立水资源管理责任和考核制度,将其作为确保三个红线的四个重要制度支撑之一。2013年1月2日,国务院办公厅公开印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》,明确提出各省、自治区、直辖市人民政府是制度实行的责任主体,政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。这一考核办法明确了各省区水资源管理控制目标,明确了考核内容、考核方式、考核程序、奖惩措施等,标志着我国最严格水资源管理责任与考核制度的正式确立。在法律责任制度方面,以《水法》和《水污染防治法》为核心的法律法规对违反相关职责及义务的法律责任进行了全面规定。总之,我国已经建立起全面的水资源保护责任制度,但仍然存在不足之处。

  在政治及管理责任制度方面存在以下不足:第一,我国的政治及管理责任制度是一种“结果导向”的考核和责任追究制度,对事前、事中的考核和评价重视不够。国务院对各省、自治区和直辖市的完成用水总量控制目标、用水效率控制目标、重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标和制度建设及措施落实情况进行考核,考核分年终和期末。对于经国务院审定的年度和期末考核结果,干部主管部门将其作为对各省级政府主要负责人和领导班子综合考评的重要依据。这种考核和责任追究是“结果导向”的,符合目标管理法则,便于操作,但可能会导致为实现控制目标违反经济规律搞突击、数据失真等问题。第二,我国的政治及管理责任制度强调上一级政府对下一级政府的考核和责任追究,对同级人大对同级政府的水资源保护责任追究重视不够,社会参与度不高。

  在法律责任制度方面存在以下不足:第一,违法成本过低。我国目前水资源保护违法的责任总体偏轻,违法成本低于守法成本的总体局面没有得到根本性扭转,使得水资源保护法律实施的效果大打折扣。限额式的罚款方式不能有效地威慑违法行为主体。第二,法律责任追究机制有待完善,缺乏针对政府在水资源保护中违法行为的责任追究机制。目前的水资源保护法律责任制度主要针对行政相对人,当政府本身成为水资源保护的违法主体时,只能通过行政诉讼追究其责任,但由于《行政诉讼法》和《环境保护法》都没有确立行政公益诉讼制度,针对政府违法责任的追究就受到了一定限制。

  健全管理与法律制度 

  首先,健全水资源保护的政治及管理责任制度。一方面,在考核及问责制度中引入更多的“过程管理”因素,强化水资源保护规划的事前审查和规划实施效果的事中审计,将事前审查和规划实施效果的审查作为考核和问责制度的重要组成部分;另一方面,通过修订《水法》等法律法规,要求政府向同级人大报告水资源保护规划的制定、实施效果并向社会公布,强化人大对政府水资源保护绩效的监督问责和公众对水资源保护的监督问责。

  其次,健全水资源保护的法律责任制度。第一,增加水资源保护的违法成本。在立法上更多地采用比例式罚款,采用限额罚款时,应当通过评估守法成本来确定罚款限额,以实现违法成本大于守法成本的效果。在执法中,采用软件模型来具体确定罚款数额,对执法者的自由裁量权进行合理限制。另外,引入禁止与政府签订合同的行政处罚方式,提高水资源保护的长期违法成本。第二,健全政府水资源保护违法的责任追究机制。在相关立法中规定政府对水资源保护的具体职责和义务,针对政府的不作为和违法的行政行为,法律应当赋权环保团体及检察机关提起公益诉讼,要求政府履行其职责、义务,撤销其违法行为,并承担政府对水资源损害的责任。

  (作者单位:西南政法大学经济法学院)

作者简介

姓名:徐以祥 谭先银 工作单位:

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