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建设地区间横向水生态补偿制度
2015年06月12日 10:02 来源:《中国社会科学报》2015年6月12日第750期 作者:肖明新 字号
关键词:生态补偿;水环境;地方政府;水质监测;补偿制度;水污染防治法;水资源保护;环境质量;制度建设;修订

内容摘要:2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将机制与制度并提,提出“完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度”。财政转移支付与横向生态补偿在新修订的环保法中区分了两种不同形式的生态保护补偿制度:一种可以称为生态补偿财政转移支付制度,一种可以称为地区间横向生态补偿制度。从已有的水生态补偿实践来看,其补偿机制也已不再单纯只是上级政府对生态保护地区的单向补偿。在目前已经开展的水生态补偿实践中,虽然有些亦包含了丰富的地区间横向关系,例如《贵州省清江流域水污染补偿办法》就规定了某一市级政府缴纳的补偿资金在省级财政与市级财政之间的分配比例,但这仍然属于财政转移支付类型的生态补偿。

关键词:生态补偿;水环境;地方政府;水质监测;补偿制度;水污染防治法;水资源保护;环境质量;制度建设;修订

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 在目前的制度环境下,地区间横向水生态补偿还难以自动开展,这是水资源跨行政区域性的特点造成的。地区间横向水生态补偿的主要特点在于各方的自愿。地区间横向水生态补偿制度建设可从激励机制、信息机制、救济机制等方面予以推进。

   

  水生态保护补偿:从政策到法律 

  自原国家环保局在1997年提出积极探索“生态环境补偿机制”以来,生态补偿机制及类似表达多次在有关环保的政策文件中出现。作为实现环境保护目标的重要措施,2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式对(水环境)生态补偿机制予以规定。此后多地开展了水生态补偿机制实践及规范制定。根据环保部公布的2013年《中国环境状况公报》,全国地表水总体为轻度污染,部分城市河段污染较重。水污染问题加剧了我国的水资源短缺,不利于经济、社会的可持续发展。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将机制与制度并提,提出“完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年,在《水利部关于深化水利改革的指导意见》中,水利部也提出要“建立流域上下游不同区域的生态补偿协商机制,推动地区间横向生态补偿”。2014年修订的《环境保护法》更直接规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”。水生态保护补偿制度的建设对于促进水资源保护、实现水资源可持续利用意义重大。

  财政转移支付与横向生态补偿 

  在新修订的环保法中区分了两种不同形式的生态保护补偿制度:一种可以称为生态补偿财政转移支付制度,一种可以称为地区间横向生态补偿制度。这种规定提示我们应该注意两者之间的不同,也让探索具体的制度内容具有法律上的根据与意义。在水生态补偿中,两种方式都被不同程度地实施过,但绝大多数实践属于第一种类型。

  从已有的水生态补偿实践来看,其补偿机制也已不再单纯只是上级政府对生态保护地区的单向补偿。在目前已经开展的水生态补偿实践中,虽然有些亦包含了丰富的地区间横向关系,例如《贵州省清江流域水污染补偿办法》就规定了某一市级政府缴纳的补偿资金在省级财政与市级财政之间的分配比例,但这仍然属于财政转移支付类型的生态补偿。这种生态补偿的主要特点有:共同上级政府划定地区交界处的水质目标并规定相应的补偿金计算标准;上级政府可以决定补偿金的分配;若下级政府未能履行相关要求,上级政府可以通过一定方式扣缴。《长沙市境内河流生态补偿办法(试行)》等规范均体现了这种做法。这种方式实质上是环境保护资金筹措与分配的一种方式。在此,上级政府扮演着深度参与的角色,处于主导而不是指导地位。这种做法无疑涉及上下级政府间关系,因为上级政府为下级政府设定了缴纳一定货币的义务。该做法的合法性需要接受行政法乃至宪法的检验。

  与上述做法不同,在新安江流域水环境补偿试点中,除了单向的财政转移支付外,皖浙两省间还达成了另外的补偿金协议,这才是地区间横向水生态补偿的真正形式。此时,中央政府及其部门对协议的形成也只是处于指导地位。从价值评判的角度看,横向生态补偿制度更体现相关各方自由、更市场化,对于水资源保护具有提高效率、扩大民主的功能。然而,一方面是政策上的主张与推动;另一方面,横向水生态补偿却又较少开展,问题何在?

  考评、监测与纠纷解决 

  考虑到新安江流域的横向水生态补偿属于试点这一特殊情形,在非试点地区,协议如何才能产生是横向水生态补偿制度建设的首要问题。一般来讲,下游地区就是受益地区,其对达成协议具有积极意义。问题在于如何激励上游地区通过保护生态而不是破坏生态实现发展。此时,上级政府可以发挥重要功能。1989年,《环境保护法》就规定了地方政府对辖区的环境质量负责,但这一制度并没有被很好地执行。地方政府仍然可以把区域发展建立在生态破坏的基础上,而由此造成的负外部性却可由其他地方承担。2008年,新修订的《水污染防治法》规定了“水环境保护目标责任制和考核评价制度”,这在一定程度上有利于约束地方政府。2014年新修订的《环境保护法》将“环境保护目标责任制和考核评价制度”确立为一项基本制度,这可以佐证约束地方政府的重要性。在此,在综合发展程度、环境现状等条件下科学制定各地区环境质量标准,并严格要求地方政府对辖区内的环境质量负责,可以在约束地方政府的基础上,为地区间横向生态补偿的开展提供激励。横向水生态补偿与水环境质量考核评价的并存,体现了水资源保护地区为实现发展与完成考核目标的理性选择。

  目前开展的水生态补偿均以一定的水质目标作为履行相关义务的基础。这种做法在操作上比较便利,也可以让相关各方自主选择实现的具体方式。对于横向水生态补偿来说,如何客观地确定交界处的水质情况以判定各方的履约程度也是地区间横向水生态补偿制度建设重要的一环。虽然在新安江试点中,这种监测是通过联合检测来确定的。但是这种交界界面的水质监测也可以通过利用现有水质监测制度实现,以节约各方成本。《水污染防治法》已经规定了“国家建立水环境质量监测制度”,只是目前的交界水域的水质监测尚未完全覆盖。而交界水体的水质监测理应由上级政府来实施。如此,各地区可利用上级政府监测的水质数据开展生态补偿实践。同时,横向水生态补偿也并不以水质标准超过法定水环境质量为基础。对受益地区来讲,这是其在一定制度环境下追求更好水环境的举措。

  目前,政府间的争议多通过协商或上级政府裁决解决。这种政府间的争端解决办法在《水法》中也得到确认。《长沙市境内河流生态补偿办法(试行)》也直接规定“执行过程中出现的异议由市人民政府组织协调解决”。但基于行政协议的自愿性,类比私人协议,地区间横向水生态补偿应当建立通过司法程序的争端解决机制。如此,既体现了在横向水生态补偿中各地方政府的自由,也明确体现着上级政府的指导地位,同时还为更专业的纠纷解决提供了条件。横向水生态补偿纠纷的司法解决并不排除上级政府组织协商或裁决,它为排除上级政府的不当干预提供了可能。

  (作者单位:中山大学法学院)

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姓名:肖明新 工作单位:

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