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探索中国水治理之道
2015年06月12日 10:13 来源:《中国社会科学报》2015年6月12日第750期 作者:胡鞍钢 字号
关键词:黄河;治水;治理;水资源管理;水权;中国;实践;配置;流域;水市场

内容摘要:黄河洪水自古以来闻名于世,改革开放以来,随着用水量的快速增长,水资源短缺的问题日益突出,黄河断流就是这一矛盾的突出表现。关于黄河断流的成因,治黄工作者强调黄河水资源先天缺乏和工程调蓄能力的不足,水文水资源专家强调降雨量和天然径流量的减少,地质学家强调黄河源头地质条件的改变,泥沙专家强调水土保持减沙的减水效应,经济学者强调水价过低、水资源利用效率低下。我们提出了“体制失效说”,认为虽然自然因素是黄河断流的重要原因,但不宜夸大,黄河断流的直接原因是人为因素,而根本原因是流域水资源管理不善和配置不当,断流现象背后的实质是流域水分配制度的失效。

关键词:黄河;治水;治理;水资源管理;水权;中国;实践;配置;流域;水市场

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  水是生命之源、生产之要、生态之基。水在中国的经济社会发展和生态文明建设中的地位举足轻重,不仅关系到防洪、供水、粮食安全,而且关系到经济、生态和国家安全。尽管改革开放三十多年来中国创造了经济增长的奇迹,但是中国面临的水问题越来越复杂、越来越突出:水旱灾害频繁,水资源供需矛盾突出,水环境趋向不断恶化,水生态退化问题严重,气候变化使水问题更为严峻。可以说,水的问题已经成为中国经济社会发展的瓶颈制约,生态文明建设的主要短板。水的挑战对中国的绿色发展转型已构成重大挑战。

   

  历史上,大江大河都是世界上各类大小文明的发源地与摇篮。中国文明不仅传承下来,而且养育了世界最多人口的原因之一,就是治水历来是中华民族安民兴邦的大事。上古有大禹治水,汉有武帝亲自指挥堵塞黄河决口,清有康熙将黄河河务、漕运作为施政之要务;新中国成立之后更是强化了治水的物质和人力资本投入。在中国,治水成功就是治国成功,历史是如此,现在是如此,未来还是如此。

  水问题表面上看是资源环境的问题,实质上是一个典型的治理问题。如面对众多的水问题,没有能够及时作出政策调整,不能确立与其相适应的制度安排,便会使水资源短缺和水环境恶化的趋势得不到遏制。中国目前面临的“水多、水少、水脏、水浑”等相互交织的几大水问题,根源是在新的经济社会条件下,不良的制度和不健全的机制,导致的不当激励和不合理的资源分配,这就是所谓“劣治”。水问题的应对,根本上需要与时俱进,推动治道变革,改革和调整治理机制,建立“良治”的新型治理模式,以实现公共利益最大化。

  中国人喜欢用“道”表征寓于宇宙万物背后的真理,对治理之道的探究,实际上是对有关治理的普遍规律的探索。这种探索应当从实践中来,是对实践经验的观察和总结,又要回到实践中去,其成果用以指导实践的开展。这样的探索由表及里、由浅入深,可以划分为信息、知识、理论和智慧四个层次。信息是认识事物的出发点,将信息进行筛选和汇总,就得到知识;将知识进行系统的分析和验证,就得到理论;理论的进一步综合和升华,就形成了智慧。智慧是信息、知识、理论三者积累到一定程度后升华的产物。因此,基于中国的治理实践,整理信息、生产知识、创造理论、提炼智慧,构成了探索中国治理之道的具体途径。“道”的至高智慧,需要经过地方的“试点”、反复的“试错”、不断的总结和实践的检验,才能够逐渐呈现出来,成为人们的认识与共识。对“良治”之道的探索,需要经历长期的实践、认识、再实践的反复过程。

  水治理如何实现“良治”,是中国治理的最大难题之一。清华大学国情研究院对水治理的研究,已经有十几年的时间。我们对中国水问题的关注,最早是从黄河断流开始的。黄河洪水自古以来闻名于世,改革开放以来,随着用水量的快速增长,水资源短缺的问题日益突出,黄河断流就是这一矛盾的突出表现。黄河下游从1972年开始断流,进入20世纪90年代年年断流,1997年达到最高峰,断流天数达到226天。1998年,黄河断流成为社会各界关注的重大问题。

  关于黄河断流的成因,治黄工作者强调黄河水资源先天缺乏和工程调蓄能力的不足,水文水资源专家强调降雨量和天然径流量的减少,地质学家强调黄河源头地质条件的改变,泥沙专家强调水土保持减沙的减水效应,经济学者强调水价过低、水资源利用效率低下。我们提出了“体制失效说”,认为虽然自然因素是黄河断流的重要原因,但不宜夸大,黄河断流的直接原因是人为因素,而根本原因是流域水资源管理不善和配置不当,断流现象背后的实质是流域水分配制度的失效。黄河分水制度中存在市场失效、政府失灵和产权失效现象。

  基于上述判断,我们提出应对流域水资源配置的不平衡和效率低下,应重新界定政府和市场的关系,通过引入水权市场优化资源配置,而为了在流域内建立水权市场,需要相应的民主协商机制和利益补偿机制作为保障。我们建议积极引入既不同于传统“指令配置”也不同于“完全市场”的“准市场”,即地方政府作为水权代表,通过政治民主协商的方式在流域上下游形成水市场。这种新思路后来逐步在黄河流域治理中实现。

  作为一种具有混合特性和稀缺性的自然资源,水资源的分配是一种利益分配,既不能全部依靠政府配置,也不能完全依靠市场自由配置,而是需要更为复杂的混合制度安排。在计划经济时代,黄河的治理目标主要是防洪减淤,因而主要依靠工程技术治理是有效的。随着经济社会的转型,水资源利用的增加,黄河的治理目标又增加了水资源管理和水环境保护,这仅靠工程技术就难以解决问题了,既有的体制也就面临失效。政策调整缓慢、制度建设滞后,这是导致黄河断流问题产生的深层次教训。黄河断流的危机实质是治理危机。

  黄河断流是世纪之交中国水问题的缩影。在过去的十几年时间里,在应对复杂水问题的解决对策过程中,中国明显加快了水治理变革,并取得了一系列重要进展。包括治水理念的转变,从无节制地向大自然索取转向人与自然和谐共处,从人水互斥、人水冲突走向人水共处、人水和谐;管理体制的改革,强调水资源的统一管理和流域综合管理,实施最严格水资源管理制度;治水手段的创新,引入水权和水市场等市场手段、现代信息手段、公众参与等多元化的手段。治水之道变革取得显著成效,如黄河断流等问题明显缓解等。

  中国治水之道变革的探索,符合一般的认知规律。从最初对水问题信息的认识,到形成对水危机的系统知识,再到摸索应对水危机的创新理论,逐步积累形成新时期治水的智慧。人水和谐的治水新智慧,符合中华文明“天人合一”的大道,以其统领新时期的治水实践,顺应了世界和中国绿色发展的潮流;最严格水资源制度的“三条红线”(水资源开发利用控制红线,到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内;用水效率控制红线,到2030年用水效率达到或接近世界先进水平;水功能区限制纳污红线,到2030年主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内,水功能区水质达标率提高到95%以上),是有中国特色的水资源管理理论,是人水和谐理念指导下的治水新举措;水权和水市场理论,是指导水资源管理中引入市场机制的新思路,有助于提高水资源配置的公平和效率。随着治水实践的进一步发展,关于水治理的信息和知识还会不断增多,治水的理论和智慧将会更加丰富。

  (作者系清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授)

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姓名:胡鞍钢 工作单位:

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