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协同治理农村外源污染
2016年02月26日 07:57 来源:《中国社会科学报》2016年2月26日第913期 作者:陈占江 字号
关键词:污染;农村;治理;协同;末端治理

内容摘要:“局部恶化”的表现之一,即城市向农村持续性、规模性地转移污染,农地、水源、空气、作物等遭到严重侵蚀,农村恶性肿瘤、呼吸系统疾病、皮肤病、癌症等发病率和死亡率逐年上升。

关键词:污染;农村;治理;协同;末端治理

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  改革开放30余年来,中国环境状况呈总体严峻、局部恶化的态势。“局部恶化”的表现之一,即城市向农村持续性、规模性地转移污染,农地、水源、空气、作物等遭到严重侵蚀,农村恶性肿瘤、呼吸系统疾病、皮肤病、癌症等发病率和死亡率逐年上升。与此同时,我国环保法律体系日臻完善、环境保护在政治话语中的地位不断提升。新情况不断出现,农村外源污染可谓“沉疴”未去“新疾”又来。

  在计划经济时期,工业下乡给农村带来了一定程度的污染,但这是国家意志主导下的“非预期后果”。在市场经济时期,工业下乡造成污染的事实对于地方政府而言是可预期的后果,对于企业而言则是有意的结果。当环境保护业已成为国家意志,而污染下乡仍能大规模地持续进行,显然有其深层机制。众所周知,在GDP政绩考核制度和分税制财政管理体制下,“经济增长”对地方政府及其官员构成了硬约束,而“环境保护”则成为软约束。

  在“重城市、轻农村”的环保实践中,污染企业的城市生存空间不断被压缩,而农村则成了逃离转移的大后方。对于农民而言,城乡发展失衡这一结构性背景下消费主义的扩张极大地刺激了他们的致富欲望和追赶心理。在某种意义上,污染下乡是地方政府、污染企业与当地农民之间利益共谋的结果。在污染下乡的过程中,因缺乏有效监督和有力抵制,污染下乡不断严重。

  在污染企业成功落地、投产的初始阶段,污染后果尚未显现,企业与农民之间的互惠关系压抑了农民的受害意识和抗争动机。随着污染后果的显现和加深,农民逐渐从受益者沦为受害者,其受害意识日趋增强。生存资源和生命健康遭到侵害的农民开始从“失语者”、“迎污者”转向“抗争者”,受害农民在制度渠道内外以各种形式表达不满、争取赔偿甚至驱逐污染企业。

  面对农民的不满,某些地方政府与污染企业之间存在的利益共谋机制促使二者对之或漠视或抚慰或打压的同时,以权力和资本为媒介不断向乡村社会内部渗透和拓殖。农民也因之逐渐从同为受害群体分化为“绝对受害群体”和“相对受益群体”。所谓“绝对受害群体”主要是指那些受到污染侵害却又没有得到相应赔偿或补偿的普通村民;而所谓“相对受益群体”则是指那些虽然同受污染侵害却从地方政府、污染企业那里得到某些益处的特殊村民,如在选举中得到地方政府支持而成功当选的村干部、被污染企业扶植的混混或宗族势力以及从污染中不当得利的村民。大体而言,农村外源污染衍生出以污染企业等为主的受益群体和以当地农民为主的受害群体,同时在农民内部分化为相对受益群体和绝对受害群体。受益群体和受害群体的分离和重叠使农民环境抗争陷入内外交困、进退失据的境地。农村外源污染从环境危机日益向社会危机转化。

  在一定意义上,农村外源污染的发生和演变是地方政府、污染企业和当地农民之间利益共谋和博弈的结果。由于受益群体和受害群体的分离和重叠,农民在环境治理中的主体性遭到极大的削弱。乡村共同体中既有的信任系统和合作机制因利益分化和冲突而趋于崩解,农民集体行动的意愿和能力大为降低。

  同时也应看到,农村之外的环保组织和新闻媒体鲜有介入农村污染治理者。概言之,农村外源污染治理面临的困局表现为自上而下的环境保护难以切实推进、自下而上的表达难以见效以及农村内外的治理资源难以进行整合。困局的根本症结在于多元主体的利益博弈并未真正纳入到制度渠道内并以公开、合法的形式充分展开。

  从农村外源污染的发生和演变来看,其治理应包括源头预防、过程控制和末端治理。无论是源头预防、过程控制还是末端治理,无不需要通过制度改革和机制创新予以切实保障和有效推进。在制度改革层面,通过政绩考核评价体系的重构,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,建立领导干部生态环境损害责任终身追究制,以此化解地方政府在“经济增长”与“环境保护”之间的角色紧张,提高其进行环境治理的压力和动力。在制度改革的基础上,建立政府、企业、新闻媒体、社会组织和农民等多元主体协同参与、全程监督的治理机制,从源头上遏制污染、在过程中限制污染、对末端污染积极治理。无论是制度改革还是机制创新均是一项牵一发而动全身的系统性工程,其涉及主体之广、触及利益之深决定了这项工程的长期性、复杂性和艰巨性。以此而言,农村外源污染治理仍不可过于乐观。

  (作者单位:浙江师范大学法政学院)

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姓名:陈占江 工作单位:

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