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征收碳税是我国低碳发展的重要选择
2016年04月01日 08:00 来源:《中国社会科学报》2016年4月1日第938期 作者:姜克隽 字号
关键词:碳税;选择;GDP;定价政策;能源

内容摘要:经过近10年的研究,碳税从学术理论到政府政策还有最后一公里。我国碳税的实施还可以考虑采取减少其他税收的方式,如减少增值税,减少的量可以依据碳税的收入来确定,这样可以避免碳税政策实施对物价的冲击。

关键词:碳税;选择;GDP;定价政策;能源

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  经过近10年的研究,碳税从学术理论到政府政策还有最后一公里。目前在政策层面推动碳税,仍然有很多阻力,这和我国大的政策环境有关。尽管政府在各种条文中都谈到气候变化和减排,但鉴于应对气候变化政策有可能对经济发展产生不利影响,我国还没有形成制定应对气候变化政策的舆情环境。尽管如此,我国各个层面都开始认真面对温室气体减排问题,实施应对气候变化政策有了良好的环境。

 

  碳定价政策可有效应对气候变化

  应对气候变化是一国政府政策的重要内容。碳定价政策,包括碳税和碳交易,是其中最为核心的政策之一。我国需要将碳定价政策纳入长期的社会经济和应对气候变化的战略。碳税也符合我国绿色税制改革的总体方向。环境税中针对其他污染物的税收为短期税,这些污染物有望在10年内得到有效控制。而碳税则是一个长期税,需要受到更多关注。

  碳税和碳交易作为碳定价政策的两种表现,不同地区可以因地制宜采用不同的方式。从我国的政策制定进程来看,碳交易已经纳入我国第十二个五年规划,而碳税还处于准备阶段。因此在设计碳税的时候,要考虑碳交易的推进进程。目前,向消费者征收碳税并不是件容易的事情,设计碳税相对比较复杂。我国目前的税收体制是对规模以上的企业征收各种企业相关税种,可以考虑将碳税合并进去征收,这样基本可以覆盖95%以上的企业。如果碳交易覆盖大型企业,则碳税就可以覆盖碳交易之外的企业和消费者,仅对直接排放进行征收。对于小型企业和个体消费者,可以采取其他方式,如机动车燃油税等。

  根据国情设计碳税

  大部分对能源征收碳税的国家,都根据本国的国情设定相应的税率。对某些能源价格低的国家来说,碳税对不同地区和不同阶层人群的影响是设计碳税需要重点考虑的问题,此时实施碳税所带来的额外成本成为次要问题。而对于能源价格已经较高的国家,则需要考虑后者,其面临的反对之声将会非常强烈。对中国这样的发展中国家来说,能源/碳税的设计需要特别考虑对低收入人群的影响。由于能源支出占低收入人群支出的比例较大,对他们生活水平的冲击和影响也更大,在设计时需要特别考虑对这部分人群进行补贴或减免。

  能源/碳税的设计应该尽量减少其实施后对行业产品国际竞争力的影响,特别是对一些交易性较强的行业和产品。对某些高耗能行业,也需要实施税收减免,尽管这会降低实施能源/碳税的环境效果,但在特定场合也是不得已之选。政府可以让高耗能企业签订提高能效的自愿协议,作为税收减免的附加条件,这在很多国家已经证明是一项可以改善环境的有效措施。

  税率须反映边际减排成本

  碳税税率的选择,主要来自于模型研究的结果。一般利用多种模型分析,在不同减排目标的前提下,纳入不同税率的碳税。模型所分析的碳税通常反映了地区的边际减排成本,表示在引入该水平碳税的情况下,减排行动会发生。由于边际减排成本在不同国家和地区的差异,实现减排的碳税税率可以有所不同。

  我国能源活动占所有温室气体排放的80%—85%左右。对于其他非能源活动的温室气体排放,可以考虑针对一些特定行业课税。这些行业规模较大,排放量容易计算,如水泥、钢铁、化工、石化、铝和镁冶炼等生产过程中的温室气体排放,国家已经公布了其排放计算方法,可以考虑将其纳入碳税计征范围。对于交通用油,国际上一般采取在加油站征收税的方法。这样的好处是消费者可以直接感受具有目的性的税收,因而可以改变消费方式。交通领域的碳税可以分为两大部分,一部分是针对交通燃料如对机动车用汽油、柴油等燃料的课税,另一部分是直接针对机动车所征的碳税。

  碳税对GDP负面影响有限

  研究表明,征收碳税对我国未来二氧化碳排放的抑制作用明显。2015年征收碳税情景与基准情景相比,税率为10元/吨CO2时,CO2排放将下降9.2%,约减排1.9亿吨碳,到2020年税率为30元/吨CO2时,CO2排放将下降19%,约减排4.3亿吨碳。

  征收碳税也会对GDP产生一定的负面影响,不过影响有限。2015年征收碳税时,与基准情景相比的GDP损失为0.09%,2020年的GDP下降为0.08%。这主要是因为能源价格上升后,能源产业产值下降,对有关经济部门产生了抑制作用。但研究没有充分考虑我国能源进口减少对经济的促进作用,以及国内对能源产业的投资减少而引致一些新兴产业投资增加所带来的影响。如果将这些因素考虑在内,GDP的损失将非常有限。同时从GDP增长率来看,基本没有变化。另外需要关注的是损失的GDP是“污染”比较严重的GDP,如果考虑绿色GDP的话,这些损失会大大减小。

  碳税政策分阶段实施

  很多国家的能源/碳税都采用了分阶段实施的策略,这样可以避免其对经济带来的剧烈冲击,将实施成本最小化,力争以最小的代价获得环境改善的最优效果。

  碳税不可能单独实施,它始终是作为一揽子环境/能源政策的一个组成部分出现的,其作用也是辅助性的,需要跟其他政策相配合,才能发挥最佳效果。大部分国家都将能源/碳税收入纳入国家的总税收收入中进行再分配,并力求保持税收的中立性,减少其他税种对税收结构的扭曲,实现所谓的“双重红利”。还有一部分碳税收入可以用于提高能源效率,开发可再生能源,实现能源/碳税的经济效应和环境效益。我国碳税的实施还可以考虑采取减少其他税收的方式,如减少增值税,减少的量可以依据碳税的收入来确定,这样可以避免碳税政策实施对物价的冲击。

  (作者单位:国家发展和改革委员会能源研究所)

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