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行政管理体制改革 一步步迈向新目标
2013年11月11日 16:20 来源:《中国社会科学报》2013年11月08日第521期 作者:高小平 字号

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  改革开放以来,我国政府机构和行政管理体制改革,遵循“实践是检验真理的唯一标准”和“摸着石头过河”的原则,积极稳妥,持续推进,把总方向与阶段性任务相结合,一步一步迈向新目标。

   

  七次大规模机构改革成果显著

  我国政府机构改革大的阶段性任务,是通过每五年一次的分步改革实现的。自1982年以来,中国政府分别进行了7次较大规模的机构改革。

  1982年的政府机构改革是在“文化大革命”结束后,政府面对百废待兴的局面,恢复和增加了很多管理部门,导致机构臃肿、效率降低的情况下进行的。这次改革中,国务院率先进行了大幅度的机构和人员调整,实行了干部退休制度,废除了事实上存在的领导职务终身制。

  1988年的政府机构改革是针对机构精简后出现反弹,国务院工作机构又增加,政企不分现象严重这个情况进行的。这一轮的政府机构改革目标主要集中在政企分开。政府对企业由直接管理逐步转变为间接管理,下放权力,撤并调整专业经济管理部门和综合部门中的专业管理司局,调整党政重叠设置的机构,精简了20%的员额。

  1993年的政府机构改革是在党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制之后进行的,重点是转变职能,使市场机制在国家宏观调控下对资源配置发挥基础性作用。国务院各部门行政编制按总额20%的比例进行了精简。

  1998年的政府机构改革是在应对东亚金融危机的冲击、国家财政不堪重负、相当多的国有企业生产和经营陷入困境的状况下进行的,是一次相当具有广度和深度的行政改革。国务院行政编制缩减一半,转变职能开始取得较大进展。

  2003年的政府机构改革是在加入世界贸易组织后的国际环境下开展的,重点在深化国有资产管理体制改革,设立国务院国有资产监督管理委员会;完善宏观调控体系,将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会;健全金融监管体制,设立中国银行业监督管理委员会等三个金融监管机构;推进流通管理体制改革,组建商务部;加强食品安全和安全生产监管体制建设,在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局,将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。

  2008年的政府机构改革第一次提出了大部门制方案,将国家工业行业管理的职责、国防工业的职责与信息产业管理的职责整合,成立工业和信息化部,将交通部、中国民用航空总局、国家邮政局、建设部的指导城市客运职责整合,成立交通运输部,将人事部、劳动和社会保障部的职责整合,成立人力资源和社会保障部。

  2013年政府机构改革目前正在进行之中,国务院机构改革基本完成,地方政府改革即将启动。这次改革的重点是转变职能、简政放权,继续推进大部门制,整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理等机构。

   行政管理体制改革进入新阶段

  政府机构是行政管理体制的载体。研究政府机构改革不仅要看机构本身的变化,还要把视野拓宽到行政管理体制改革的层面,这样会认识得更清晰。改革开放以来,我国行政管理体制变革可以从两个维度来作历史分析,这就是用以改革为引领的维度和以创新为引领的维度,将这35年划分为两大阶段。1978年到2002年,是以改革为引领、创新蕴涵其中的变革;2002年之后,以党的十六大和十六届二中全会上通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》为标志,进入到改革和创新并举、创新引领的变革阶段。

  1978年,党的十一届三中全会《公报》提出:要“认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”,“应该着手大力精简各级经济行政机构”。此后,我国经济改革从农村到城市,从发展商品经济到建立市场经济,在相当短的时间里彻底打破了僵化的计划经济体制,使国民经济迅速得到恢复和发展。与此同时,我国连续进行了多次比较集中的行政管理体制改革和机构改革,一方面使政府努力适应市场放开后经济社会环境的变化,另一方面又使政府能够成为主动推动经济改革的重要力量,用行政改革促进经济改革,用行政改革的成果巩固经济改革。经过大约20年的努力,我国经济、政治、社会、行政都发生了深刻变化。

  2002年,党的十六大报告指出:“社会主义市场经济体制初步建立”,同时提出要“深化行政管理体制改革”。同年召开的十六届二中全会通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》指出:“行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容,是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”这是我们党第一次把行政的改革与创新并提,赋予政府改革新的内涵、新的期待,标志着转变政府职能进入了一个新阶段。这个新阶段的特点是,行政体制改革主要从单维度地破除计划经济下的管理模式,转变为多维度地推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设的改革模式。需要政府一方面继续破除不适应社会主义市场经济需要的行政体制机制,另一方面创新政府职能和工作方式,发挥上层建筑对经济基础的反作用,促进经济社会协调和改革发展稳定的整体推进,总体设计和谋划改革。2012年,党的十八大报告明确提出,“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。

  建立中国特色社会主义行政管理体制

  行政管理体制改革的目标是建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这个目标是宏伟的。具体而言,是要把建设服务型政府作为政府改革的方向,重点就是要解决新形势下政府的职能定位问题,要把公共服务作为政府的主要职能,因此,转变职能就成为行政管理体制创新的核心任务。

  转变职能,一方面是重新界定职能,放弃原来不合适的职能,另一方面需要解决权力结构不合理的问题,要把行政管理中的决策权、执行权、监督权这三种权力适当分开、相互制约,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。在推进职能转变和权力结构优化的过程中,需要设计新的职能、新的机构体系。这就必然地提出了建立大部门制的要求。因为,大部门制是实现“扁平化”结构、制约与协调统一、部门之间协调与部门内部协调统一的最有利形式。

  (作者系中国行政管理学会执行副会长兼秘书长)

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