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推进财政分权治理结构法治化进程
2015年01月26日 03:30 来源:《中国社会科学报》2015年1月23日第696期 作者:陈冬红 字号
关键词:地方政府;划分;预算;财权;地方财政;财政管理;税种;治理结构;财政收入;权限

内容摘要:财政分权结构缺乏法律保障尽管中国的财政分权有其优点,如具备收支的相对独立性、效率性、公平性,但是它的不足也不容忽视。近年来,地方财政困难加剧,某种程度上正是财政层级过多、地方政府缺乏主体税种所致。财政分权要求地方政府有充分的权利,这是保证财政分权效率的必备条件。财政竞争是地方政府财政分权的必然结果,不仅表现为上下级政府间的垂直竞争,还表现为同级政府间的水平竞争。促进财政分权法治化财政分权体制尚未健全,有待不断完善,其中促进财政分权法治化是实现规范财政分权的关键。财政分权的实质在于中央政府和地方政府间职责和权力范围的划分,如此可避免信息不对称,可促进资源有效配置、社会福利最大化和制度创新。

关键词:地方政府;划分;预算;财权;地方财政;财政管理;税种;治理结构;财政收入;权限

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  我国的社会转型是从传统社会转向现代社会、从农业社会转向工业社会和信息社会、从封闭性社会转向开放性社会。以党的十八大为标志,我国向现代化社会转型步伐明显加快,这充分体现了中国特色社会主义制度有能力不断自我完善和实现中国梦的本质内涵。

  在各国经济领域转型的过程中,不论发达国家还是发展中国家,财政分权化趋势越来越明显。从我国的转型实践看,由于受社会转型的影响,财政分权过程复杂,有其必然性,但财政分权不可避免地对社会转型有着重要的助推和支撑作用。

  一般意义上,按地方政府权力的大小,财政分权类型有三种:不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制、完全的分权化。我国的分权类型较为复杂,带有“市场维持的联邦主义”色彩。这种模式的财政分权,是一种建立在政府职能和事权基础上的、用于处理中央与地方政府间关系的财政体制。它符合经济效率与公平的原则,允许各级政府拥有相对独立的财政收入与支出范围。

  财政分权结构缺乏法律保障

  尽管中国的财政分权有其优点,如具备收支的相对独立性、效率性、公平性,但是它的不足也不容忽视。

  第一,政府间的财政关系缺乏宪法和法律保障。中央与地方财政关系的调整都是通过中央的“决定”、“通知”来传达,缺乏相应的法律依据。

  第二,地方财政层级过多。财政层级过多会造成资金使用效率边际递减,带来政府间财政资金博弈。近年来,地方财政困难加剧,某种程度上正是财政层级过多、地方政府缺乏主体税种所致。

  第三,垂直集权和财政分权相冲突。财政分权要求地方政府有充分的权利,这是保证财政分权效率的必备条件。然而,高度的行政垂直集权、地方政府主要领导由上级任命,导致下级政府只重视上级政府的行政命令,忽视本地民众要求。

  第四,地区政府间财政不平衡加剧。转移支付制度是促进各区域公共服务公平的主要手段,但我国现行转移支付制度的政策结果仍不理想。

  第五,地方政府预算软约束。地方政府较多的支出责任容易激发谋取预算外收入的动机,同时财权下放又使地方政府有取得预算外收入的权力。某种程度上,由于地方政府获得预算外收入并未被中央政府所严格禁止,所以地方各级人大也无法对政府的收入进行有效监督。

  第六,财政竞争与市场分割。财政竞争是地方政府财政分权的必然结果,不仅表现为上下级政府间的垂直竞争,还表现为同级政府间的水平竞争。

  促进财政分权法治化

  财政分权体制尚未健全,有待不断完善,其中促进财政分权法治化是实现规范财政分权的关键。

  加快中央与地方财税关系的法治化进程。一是推进财政收入划分的法律约定。以征税效率的高低为标准、通过立法的形式规定,适合集中征收的税归中央、区别对待的归地方。从税种结构看,增值税为主,消费税和营业税为补充。二是推进税收征管体制的立法化和司法化。全国人大通过立法程序审定所有税种,并规范完善税收争议诉讼程序、合理划分中央与地方的税收立法权。三是进一步明晰中央与地方的税收边界。严格按财权与事权统一、权利与责任结合的原则,明确中央和地方各自的事权——中央管全局、地方管“制宜”,同时根据事权赋予相应的财权,保证财权所获财力与所承担职能相一致,防止因财力不足缺位或越位。

  科学划分财政管理权限并以立法形式确立下来。加快实现财政管理权限划分的规范化是社会转型期由管理向治理转变的必然选择,也是法治化要求的根本措施。首先,明确划分财政管理权限的分类原则:财政支出类的受益、行动、技术原则;财政收入类的效率、适应、恰当、权责一致、利益分担原则;财政职能类的稳定经济、收入再分配、资源配置原则;税种特征类的流动性、全局性原则。其次,明确划分财政管理权限的分层要求。(1)要做到事权明确,即在四个层次上做到职责分明、关系明确:第一层次是国家与市场的事权;第二层次是中央与地方的事权;第三层次是地方与地方之间的事权;第四层次是政府机构之间有关财政活动的事权。(2)要做到财权合理,即财权的划分应以事权为基础,有多大事权就应有多大财权,真正体现权利义务对等。(3)要保证各级政府财力充裕,即财政收入的多少要与其所担负的公共职能相适应,确保政府有足够的财力满足职能需要。(4)要做到统分结合,即中央政府承担宏观调控任务——“统一领导”,地方政府拥有施政范围——“分级管理”。

  规划好财政分权治理结构近期路线图。首先,试点运行适度分权治理结构改革,探索赋予地方应有税收管理权的方式,进一步强化地方政府的预算约束,处理好适度分权问题。财政分权的实质在于中央政府和地方政府间职责和权力范围的划分,如此可避免信息不对称,可促进资源有效配置、社会福利最大化和制度创新。其次,夯实分权治理结构规范化基础。加大对地方财政支出和转移支付资金使用的审计监督力度,加强预算资金透明度管理,逐步完善预算公开规范化。最后,探索预算公开法治化路径。我国预算公开实践表明,法治化是预算公开的必然选择。预算公开法治化与财政分权体制本质上密不可分,其实质在于实现预算权的规范化。

   (作者单位:中国社会科学院财经战略研究院) 

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