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有效的财政制度保障国家治理
2015年01月26日 03:30 来源:《中国社会科学报》2015年1月23日第696期 作者:李永友 字号
关键词:财政制度;改革;政府;现代化建设;治理;权力;需要;利益;社会发展;财政法

内容摘要:新一轮财政制度改革是我国财政制度现代化过程中的一个新阶段,所以对财政制度现代化认识应有质的转变,否则难以适应现代国家治理需要。开展财政制度现代化建设,首先需要明确现代财政制度的内涵,这是确定改革方向的关键。推进我国财政制度现代化建设,首先需要转变对财政制度的认识。第一,制定财政法,作为处理各种财政关系、制定各种财政制度、推行各项财政改革的依据。为了实现这一改革目标,财政制度改革需要建立具有权力制衡作用的预算编制、审批、执行、监督和评估制度,建立强制性的财政信息公开制度,建立可预见的财政绩效评价和问责制度以及与之相适应的财政分配制度,建立财政宏观调控的动态平衡制度以限制政府宏观调控的自由裁量权。

关键词:财政制度;改革;政府;现代化建设;治理;权力;需要;利益;社会发展;财政法

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  十八届三中全会首次提出国家治理,这标志着党的治国理念和治国方式的重大转变。国家治理需要一系列制度支撑以保障目标实现,其中,财政制度最为重要。因为财政制度涉及国家治理的方方面面,集中体现各种社会矛盾和利益冲突,而且,有效的财政制度也是化解这些矛盾和冲突的重要保障。

  财政制度调整为社会发展注入新动力 

  回顾新中国60多年的发展,每一次财政制度的重大调整都为社会发展注入新动力。新中国成立之初,大一统的财政制度为国家在一穷二白基础上迅速积累资本提供了可能和便利;20世纪80年代初的财政制度,兼顾了多元主体利益诉求,使我国从利润国家开始向税收国家转变,虽然其国家功能有所弱化,但社会功能开始显现。

  当前,面对渐趋失衡的央地权力结构,中央政府为重建政治优势开始重塑财政关系,推行新一轮财政制度改革。这轮财政制度改革也对社会发展具有重要意义,财政公共性逐渐为社会所接受,财政制度开始回应公众诉求,体现公共精神和公平正义原则。

  财政制度改革恰逢其时 

  伴随国际国内环境变化、国家经济实力增强,党中央明确提出国家治理的方略,并寄希望通过全面深化改革推进国家治理体系和治理能力现代化。作为全面深化改革突破口,财政制度改革又一次被提上议事日程。在2014年6月25日通过的《深化财税体制改革总体方案》中,党对新一轮财政制度改革做了顶层设计和全面谋划。与过去历次财政制度改革不同,这次开启的财政制度改革站在国家治理高度,将财政确定为国家治理的基础和支柱。新一轮财政制度改革是我国财政制度现代化过程中的一个新阶段,所以对财政制度现代化认识应有质的转变,否则难以适应现代国家治理需要。

  为了推进国家治理现代化、让财政真正成为国家治理的基础和重要支柱,必须对我国财政制度进行现代化改造。这种改造不是对原有制度的小修小补,而是一次革新。既然是革新,总免不了遭遇巨大改革阻力,所以在我国自上而下改革传统下,需要决策者具备极强的勇气和魄力。

  公共性是财政制度现代化建设方向 

  开展财政制度现代化建设,首先需要明确现代财政制度的内涵,这是确定改革方向的关键。由于没有现成的版本,所以现代财政制度的实质很难确定,更何况社会发展的动态性特征也决定了财政制度现代化过程的动态属性。所以在这个意义上,我们只能确定现代财政制度的关键技术特征。历史经验表明,对财政制度技术特征的识别关键在于对国家、政府和公众关系的认识,也就是说,财政制度本质上是协调政府利益与个人利益的一种机制。在此意义上,现代财政制度的关键技术特征表现在它的公共性上。但是,作为强势一方的政府往往追求财政收入最大化,而财政制度正是最有力的工具;所以在没有强大社会力量的情况下,财政制度的私利性特征往往较为明显。

  财政制度的公共性建设需要足够强大的社会力量作为保障。体现在法律上,就是要求财政制度必须符合法定程序。财政对各方利益诉求做出回应,并通过制度的法定化对各方权力进行限制,平衡各种权力关系,确保各方在财政法定框架内实现自己的利益。从社会发展的视角看,财政制度表面上事关社会分配关系,实际上是一种社会价值观,体现的是一种社会伦理规范。

  三方面推进财政制度现代化建设 

  推进我国财政制度现代化建设,首先需要转变对财政制度的认识。财政制度是政府管理国家的工具,更是协调社会关系的一种机制,功能在于限制权力和维护利益。为了确保财政制度的公共性,我国新一轮财政制度改革需要在以下三个方面分步推进。

  第一,制定财政法,作为处理各种财政关系、制定各种财政制度、推行各项财政改革的依据。财政法的制定必须在原则上明确政府与社会的关系、政府权力和义务的范围,其关键在于限制政府征税权和明确财政授权规则。

  第二,落实财政法定原则,建立现代预算制度和现代税收制度。按照财政法定原则修改预算法和颁布各种税收法规,强化预算和税收的法律权威性和强制力,建立透明和可问责财政。为了实现这一改革目标,财政制度改革需要建立具有权力制衡作用的预算编制、审批、执行、监督和评估制度,建立强制性的财政信息公开制度,建立可预见的财政绩效评价和问责制度以及与之相适应的财政分配制度,建立财政宏观调控的动态平衡制度以限制政府宏观调控的自由裁量权。

  第三,建立激励有效、责权明确的政府间财政关系。财政制度虽然在于明确各方利益关系,但公众权利的维护需要政府履行好自己的职责。在多级政府体制下,职能履行如果在政府内部不能有效协调,财政制度公共性、公平正义性就无法得到维护。所以政府间财政关系改革重点不是在于权力如何划分,而是责任如何分配和承担。

  (作者单位:浙江财经大学财政与公共管理学院)

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