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加快地下空间开发立法
2018年03月23日 15:53 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:程永波 字号
关键词:开发;土地资源;地下空间

内容摘要:鉴于土地资源的稀缺性和不可再生性,向地下纵深拓展空间,已成为世界各大城市缓解土地资源紧张、解决城市病的主要选择之一。对于目前处在快速城市化阶段的中国,开发地下空间变得极为必要,且具有“后发优势”。但因多种原因,当前中国在开发城市地下空间上仍存在诸多问题。

关键词:开发;土地资源;地下空间

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  鉴于土地资源的稀缺性和不可再生性,向地下纵深拓展空间,已成为世界各大城市缓解土地资源紧张、解决城市病的主要选择之一。对于目前处在快速城市化阶段的中国,开发地下空间变得极为必要,且具有“后发优势”。但因多种原因,当前中国在开发城市地下空间上仍存在诸多问题。

  第一,权责关系不清。主要表现为地下空间与地表土地之间边界不清、地下空间自身产权关系不清,导致大量地表投资者对地下空间进行免费、无序开发,降低了土地资源的利用效率。

  第二,管理体制不畅。一方面,建设、国土、民防、财政等各个职能部门都有权插手城市地下空间开发;另一方面,这些部门的职能及其相互关系缺乏明确规定。这导致出现多头管理与无人管理并存问题。

  第三,法治建设缓慢。到目前为止,针对地下空间开发利用的全国性法规只有建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》,其中许多内容已经滞后,法律效力也偏低。由于统一上位法缺失,地方性法规之间存在冲突,这不仅不利于法律执行,也给以后统一立法造成了困难。

  第四,开发理念滞后。地下空间最好的开发时机是先于或与地上建筑建设同时进行,但受城市地表土地利用传统观念的影响,许多地方太过强调资源的控制与保护,导致错失开发良机,增加了开发难度。

  鉴于以上情况,我国应以确立地下空间权为基础,从国家层面制定统一性、规范性法律法规,对城市地下空间资源利用的基本问题、共性问题进行明确界定,以定分止争,规范市场运行。详细说来,应从以下四个方面入手,做好地下空间资源开发利用工作。

  首先,界定产权,确定城市地下空间资源的国有属性。城市地下空间是一种可耗竭的自然资源,开发利用要注重代际公平,因此选择国有化和借助政府力量,将比其他形式更加有效。从世界各国经验来看,大多数国家也都倾向于国家统一控制。因此,对中国来说,参照自然资源产权制度,选择国有化不仅符合整体社会意识,而且顺应制度变迁的路径依赖。

  其次,明确身份,将地下空间从土地资源中独立出来。从现有实践来看,根据《物权法》第136条,南京、深圳、杭州等地把城市地下空间作为一种独立资源进行市场流转、产权产籍登记。在政策上明确地下空间是一种新型稀缺资源;在操作上,创造地下空间独立开发利用的条件,把不动产登记由“二维”平面向“三维”空间过渡,建立三维地籍登记系统。

  再次,调整思路,提升城市地下空间开发利用效率。城市地下空间开发,过于强调“保护”和“控制”,不仅不符合其自身特性,也不符合我国当前经济发展水平和城市化进程。因此,应抓住新型城镇化的建设契机,将城市地下空间的开发利用与地表土地的合理开发尽可能结合起来,加快开发速度。同时,参照城市土地市场的做法和经验,构建城市地下空间资源市场,促进城市地下空间流转。

  最后,统一管理,建立城市地下空间统筹协调机构。有必要成立一个全面统筹负责城市地下空间资源开发利用的管理机构,在统一管理和权责对等的基础上,重新构建城市地下空间的管理体系。

  (作者系全国政协委员、南京财经大学副校长)

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姓名:程永波 工作单位:

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