周健

　　国际社会反恐怖主义合作的实践应在消除恐怖分子赖以生存的土壤等方面展开全方位合作。

　　当前，面对日益严峻的反恐形势，各国在政治、经济、法律、金融、情报、技术等方面不断拓宽反恐领域，加强反恐合作。尽管有关反恐合作的双边和多边国际公约陆续出台，但全面的国际反恐法律合作机制尚未形成，在实践中面临以下困境。

　　恐怖主义定义不一。据不完全统计，世界上各类关于恐怖主义的定义有159个之多，由于缺乏对国际恐怖主义的判定标准、判定机构以及判定程序，导致各国在打击恐怖主义的过程中无所适从，同时也为少数大国滥用反恐之便、谋取自身利益打开了方便之门，更不利于国际社会对恐怖活动采取一致行动、进行有效合作。

　　反恐国家法律责任不明确。当一国参与了多边反恐合作组织，但仍不能有效遏制恐怖主义犯罪的发生，甚至未能有效防止恐怖主义向他国渗透，该国是否应当承担国际法律责任?如果一国惩治恐怖主义不力时，该国是否要承担相应的法律责任?当一国从事、参与或教唆、支持、协助、纵容恐怖犯罪时，其相关犯罪行为是否算作国家行为，应该承担什么样的法律责任?这些问题在国际法上均无明确的法律界定。就国内法而言，一些国家只承认官方通过合法渠道取得的证据，情报部门提供的证据不能成为法定证据。上述种种，不仅给国际反恐合作带来许多障碍，也为少数大国以反恐为名干涉他国内政留下把柄。

　　国际刑事司法协作存在瓶颈。国际刑事司法协作是打击和预防国际恐怖主义犯罪的重要手段。它反映了刑事诉讼的国际化，其目的是通过各国在刑事领域的有效合作，建立预防和打击机制。国际刑事司法协作除了传统的文书送达、调查取证外，还有引渡、被判刑人的移送、刑事诉讼转移管辖、合作执行刑事判决等，而这些合作途径的延伸往往会产生各国关于主权的争夺，并成为反恐国际合作的法律瓶颈。比如在引渡问题上，“政治犯不引渡原则”一直以来是许多国家奉行的国际法原则，但是对于政治犯的行为到底包含哪些犯罪，不同国家存在不同的见解，而恐怖主义活动具有政治性和犯罪性的双重属性，使得恐怖主义犯罪组织和个人究竟是否属于政治犯在国际法上仍存在认识偏差，不仅造成引渡的过程异常繁琐复杂，也为政治犯例外原则妨碍引渡执行留下借口。同样，司法管辖权的协调困难也是反恐国际合作难以深入进行的原因。当前的恐怖主义犯罪往往涉及多个国家，根据普遍管辖原则，犯罪发生地、受害者国籍所在地、船只或飞机的登记地等国家均有管辖权，而要落实到具体管辖权的实施，目前仍缺乏相关的国家间法律协调机制。

　　那么，如何解决破解上述困境，反恐国际合作的出路何在?笔者认为:

　　坚持并完善联合国在国际反恐合作中的主导作用。目前，国际反恐军事合作的组织和法理基础仍存在争议，即在国际反恐斗争过程中，一国反恐军事力量对他国出兵需不需要获得联合国安理会的批准，仍存争议。如果反恐军事合作是在联合国主导下进行的，那么对恐怖主义分子及其组织和支持者的军事打击和相应行动，就应当遵守联合国宪章和国际法、国际反恐怖主义公约、条约和相关法律法规，并且只能在联合国授权的范围内进行。上述问题只有去除争议，才能避免个别大国政府借“反恐”名义，谋取本国私利，造成人道灾难。

　　事实上，联合国有能力主导更有效的国际反恐合作。联合国是当今世界上最大最重要的一般性普遍性国际组织，成立50多年来，它在维护和平、促进发展等方面发挥了举世瞩目的重要作用。近年来联合国经济与社会理事会、联合国人权委员会以及国际原子能机构、国际刑警组织等国际组织在不同程度上加入了国际反恐的行列，发挥着国际组织的协作能力。联合国大会多次强调多边机制在对抗恐怖主义组织取得大规模毁灭性武器的重要性，强调应有执法的普遍原则，同时要求不能因为反恐而牺牲人权，并希望能建立具体的全球性国际反恐架构。故而，联合国作为目前世界上拥有成员国最多的国际组织应该而且能够承担起全球范围内的反恐行动的领导重任，也应该成为协调全球反对恐怖主义的政治和法律中心。

　　此外，由于国际反恐合作是攸关世界和平、稳定与发展的大局和全局性问题，随着反恐合作的深入进行，各国国家利益在不同程度上的冲突也会加剧。在这种国际环境中，如何更好地协调各国反恐行动并使之回到统一的机制中来，需要有一个发挥核心作用的机构，这个机构理应是联合国。坚持联合国主导原则不但可以凝聚全世界的反恐力量，还可以防止反恐单极化的现象发生。

　　应遵循统一的法律原则。由于各国对待打击恐怖主义的政治倾向是不一致的，总是围绕本国利益取向开展反恐活动、打击恐怖主义，因而各国所采取的反恐措施和原则也有巨大的差异，这不利于进行国际反恐合作。从长远来看，各国应当围绕法律合作的基本准则开展反恐，坚持在联合国框架内，求同存异，积极开展联合反恐合作。

　　首先，应当尊重国家主权平等。国家主权是国家最重要的属性，是指国家有独立、自主地处理其对内对外事务的权力。只有当每一个国家以普通身份平等地对话时，国家之间的合作也才能以互信互利的方式取得双赢或多赢。否则，国家之间就无法正常的交往，更谈不上良好的合作。任何国家如果依仗自己的强大来建立世界霸权，只会破坏国际关系和国家间的合作。

　　其次，各国应在政治、经济与法律等多方面展开合作。恐怖主义行为的原因复杂多样，既有政治、经济和文化方面的因素，也存在种族、民族、宗教、道德和心理等方面的因素，因此，反恐合作就是各国在政治、经济及文化等方面的深入交流。国际社会反恐怖主义合作的实践也应体现出这种特征:在诸如合作打击恐怖活动和恐怖分子、联合制定反恐公约、发表联合反恐宣言、进行联合反恐演习、签订双边或多边条约、加强国家之间反恐情报共享、消除恐怖分子赖以生存的土壤等方面必须展开全方位合作。

　　(作者为中国人民武装警察部队政治学院教授)