2015年的“五一节”前后，有关“国家旅游局《游客不文明行为记录管理暂行办法》即日起施行，游客不文明行为将入‘黑名单’……”的新闻充斥报纸、网络和手机。对信息稍作归纳，主要有两项：

　　一是，《游客不文明行为记录管理暂行办法》由国家旅游局办公厅于2015年3月24日以“旅办发﹝2015﹞59号”发布，并于公布之日起生效。该《办法》只有短短的十一个条文，但首次确立了“游客不文明行为记录”制度，授权政府旅游主管部门可以把游客6种“不文明行为”记录在案并保存1-2年，应将“游客不文明行为记录”信息通报游客本人，提示其采取补救措施，挽回不良影响，必要时向公安、海关、边检、交通、人民银行征信机构等部门通报该记录。

　　二是，以该《办法》为依据，国家旅游局官网点名曝光4名游客不文明行为记录，他们是编号为20150001至20150004号的张艳（女）、王声、周跃、李文春。

　　看到这些新闻，心里顿生不少疑惑。尽管近几年，存在旅游公司强卖强买、导游“黑导”的同时，个别游客不文明行为也屡屡发生。对个别游客不文明行为给予记录、公开和谴责，似乎可以接受。但是，如果从法治视角进行考察，问题就没有那么简单了。

　　第一，《游客不文明行为记录管理暂行办法》属于什么？

　　它有权设定黑名单制度吗？根据《立法法》（2015）第80条规定，国家旅游局作为国务院“具有行政管理职能的直属机构”充其量也只有国务院部门规章的制定权。《游客不文明行为记录管理暂行办法》以政府旅游主管部门与旅客关系为主要调整对象，显然不是一个内部文件，而是一个既约束政府旅游主管部门又约束作为游客的全社会公民，从而必须向全社会公布的行政规章。但该规章不是以国家旅游局名义，而以办公室厅文编号（旅办发﹝2015﹞59号），而且在通知上发给“各省、自治区、直辖市旅游委、局，新疆生产建设兵团旅游局”。这种“外部行为的内部化”是不符合我国的立法精神和行政行为原理的。