当前，美国贸易保护主义、经济民粹主义升温，特朗普政府认为，世界贸易组织（WTO）让美国“吃亏”的现状必须改变，欲通过推动WTO改革，重塑保护美国霸权地位、保障“让美国再次伟大”战略实施的国际经贸规则，重新掌控全球经济治理变革趋势。

　　WTO改革背景原因复杂

　　首先，世界经济面临百年未有之大变局。在当前的世界经济中，中国成为世界经济增长的第一大贡献者，而亚洲对世界经济增长的贡献一直占半壁江山，全球经济发展重心从大西洋正向太平洋加速转移。美国等西方经济强国传统上拥有的巨大比较优势黯然失色。国际经贸关系进入新的调整期，而作为管理国际贸易的WTO体制对此毫无反应，导致其逐渐失去权威性。鉴于此，美国认为，以中国为代表的新兴力量冲击了WTO现有体制，而WTO无法有效约束和规制，导致发达国家在WTO框架（尤其是其争端解决机制）内面临不公平的竞争环境。

　　其次，美国经济政治社会生态发生根本性变化。2008年金融危机后，美国经济结构性问题仍未改变，经济陷于“平庸增长”，长期存在的贫富分化、社会撕裂、阶层固化等社会问题依然严峻。经济全球化不断发展、第四次产业革命已经到来，制造业大规模外迁与工业自动化发展，导致美国制造业的就业岗位萎缩、工资增长停滞，蓝领工人利益遭到冲击，社会收入分配差距加大。加之移民潮冲击，导致美国民粹主义抬头，保护主义蔓延，经济民族主义上升。特朗普上台后，希望在经贸问题上有所斩获，实现“美国优先”，以巩固国内支持、淡化政治乱局。在多边经贸领域，把推动WTO改革作为主要优先事项，希望通过立新规、改旧制、废冗则，牢牢掌控国际经贸话语权和下一代国际经贸规则的制定权和主导权。

　　再次，与时俱进改革多边贸易体制呼声强烈。21世纪伊始，改革WTO的声音就已此起彼伏。成员对其严重不作为、无法适应国际经济发展新态势怨声四起。目前，WTO多边贸易体制的主要反对者是美国。2018年初，特朗普政府全面抛弃多边贸易体制规则，国际贸易秩序陷入严重混乱。不仅如此，美国多次阻止WTO的上诉机构新任法官遴选程序，致使争端解决机制几近瘫痪。

　　最后，美国对多边贸易体制久存不满。美国认为，WTO规则在透明度和可预测性方面存在问题，尤其是争端解决机制存在严重问题，时常损害美国经济利益。而争端解决小组和上诉机构对相关“程序问题、解释方法、实质性解释”过于激进武断，裁决结果损害成员方的权利和义务，让美国国家利益严重受损。特朗普政府意识到，必须及时对WTO规则和程序进行改革，减少其对美国贸易行为的约束，重塑对美国有利的游戏规则，在多边领域实现“美国优先”。因此，争端解决机构改革是美国的优先考虑事项。

　　美国对WTO改革的立场与主张

　　（一）争端解决机制不公平、不合理，亟待改革。美国已把上诉机构的问题作为推动WTO改革的最优先事项。特朗普政府认为：首先，上诉机构存在严重“越权”问题。长久以来上诉机构没有遵守WTO协定，擅自增加或减少成员的权利或义务，已经超越了它的权力范围。其次，效率低下、任命拖延。再次，上诉机构无权发布咨询意见或推翻专家小组调查结果，不应干涉WTO成员的国内法。最后，上诉机构报告也不应被当作裁决先例和依据。

　　（二）WTO贸易谈判缺乏效率。多哈回合以来，多边贸易谈判止步不前。此外，WTO也存在诸如协商一致原则的弊端、“单一承诺”等规则缺陷，影响贸易谈判推进。

　　（三）有关发展中国家的规则设计“不合理”。WTO框架下，没有对发展中国家的明确定义和标准。许多国家可以自称是发展中国家，“自我认定”即可。发展中国家可以享有特殊和差别待遇，可以在贸易谈判中享有更大的灵活性，也可以减轻其在WTO中的义务。许多国家认为利用发展中国家身份，可以得到“豁免规则”，让境况变得更好，但这加大了按规则行事国家的经济增长难度，有必要对发展中国家定义问题进行深刻反思。美国认为必须对发展中国家定义进行调整，让“更先进的”发展中国家在全球贸易中做出新承诺，承担更多责任。在新贸易规则达成前的谈判中，应该打破发展中国家例外规则，提升谈判效率。在实践中，特殊和差别待遇原则应该一事一议、视情而定，不应一概而论。

　　（四）缺乏透明度。WTO的另一重要功能是监测每一成员遵守不同贸易协定的情况，不断提升WTO透明度。在补贴、农业支持政策、数量限制、技术贸易壁垒、动植物检验检疫等问题上，一旦一国采取了相关措施，应该充分履行告知义务，实现政策的透明度，但许多国家出台相关措施并没有履行好告知义务。

　　（五）中国是WTO的“震源”。美国认为，中国没有充分履行入世承诺， WTO也缺乏规制中国的办法。

　　美国推进WTO改革的路径设想

　　特朗普政府以退出WTO为威胁，以强力推动诸边和部门贸易谈判为抓手，最终用“单边”“局部”倒逼“整体”，以“诸边”带动“多边”，以“双边”高标准打造WTO新规则，重塑符合美国利益的多边贸易体制，掌控WTO新规则的制定权。

　　（一）直接施压威胁，要求WTO进行全面改革。一方面，以退出WTO为“砝码”，欲赢得战略主动。特朗普执政后，美国政府贸易政策发生重要调整，焦点从“多边”转向“双边”，强调美国利益优先。同时，美国并未放弃“多边”。另一方面，以拖延上诉法官任命为“砝码”，实现“让美国获益”。美国似乎做好了两手准备。一种是让上诉机构彻底改变，并捆绑透明度议题。通过让争端解决机制陷入停摆为“砝码”，迫使上诉机构在审查时限、法官任职、裁决程序等方面做出根本性改变，约束上诉机构“越权”干涉美国内法，颠覆性地重塑有利于美国的争端解决机制。另一种是让争端解决机制名存实亡。若无法让争端解决机制做出颠覆性改革，就让其陷入僵局，阻碍其对美国做出不利裁决，摆脱有关规则对美国采取单边贸易行动的束缚。

　　（二）推动诸边和部门贸易谈判，应对WTO多边谈判停滞不前。当前，美国把推动诸边、部门贸易谈判作为破解多边经贸僵局、解决运行效率低下的动力。特朗普政府希望与部分WTO成员进行“自由、公平、互惠”的贸易谈判，并就具体问题先行达成诸边协议或部门协定，再让其他成员加入，进而推动WTO规则的重塑。

　　（三）发力双边自由贸易谈判，打造21世纪高标准贸易规则。特朗普政府比以往历届政府更加重视“双边”，意在借力“双边”发力“多边”。其中，美国高度重视USMCA的达成，号称打造了“21世纪贸易高标准”，欲把其作为未来贸易谈判的模板，并推广至WTO的多边规则设计与改革。

　　（四）携手日欧，加强经贸利益捆绑。自2017年12月以来，在美国推动下，美日欧贸易部长举行次会晤，就解决第三方非市场导向政策和做法问题进行磋商，并发表了5份联合声明，加紧在具体问题上协调立场并尽快付诸行动，意在重塑WTO规则，有效应对系列风险挑战。一方面，协调关键问题立场，携手应对中国“不公平”行为。另一方面，针对WTO改革问题协调立场。美日欧在WTO争端解决机制改革、大法官任命等问题上存在原则性分歧，但亦有共同利益诉求。

　　（五）采取单边措施应对中国。美国认为现有WTO规则无法约束中国，导致美国利益受损，必须采取单边施压措施，扭转不利局面。一是祭出贸易保护的“301调查”。二是采取其他措施。通过上述措施，美国希望使中国购买其更多的农产品和能源类产品，并做出经济结构改变。美国意在限制中国所谓的“不公平”贸易行为，避免中国的“溢出效应”破坏WTO多边经贸体系。而限制中国的“扭曲市场”行为，也是美国推动WTO改革的关键动力。

　　WTO改革前景

　　WTO改革议题设计是多边贸易体制改革的前提，也是WTO改革最终成功的必要基础，预示着多边贸易体制的未来走向。

　　（一）WTO作用不可或缺，与时俱进改革是大势所趋。虽然改革的议题、路径、方式未定，各主要成员对WTO改革的立场是一致和坚定的。特别是在美国贸易保护主义显著抬头、国际贸易规则“千疮百孔”的情况下，WTO的改革已经箭在弦上。作为WTO规则缔造者的美国开始主动求变，为改革提供了千载难逢的契机。同时，其他主要成员也纷纷采取行动。

　　（二）各方分歧较大，改革之路注定不平坦。一是理念分歧，特朗普政府贸易政策理念发生根本性变化，强调美国优先，在WTO改革中坚持“互惠、对等”原则，同时不断弱化推动发展的义务和责任。二是责任分歧，美日欧等把发展中国家定位作为改革的重要议题大做文章。三是规则分歧，体现在对待争端解决机制问题和透明度问题上的不同。四是议题分歧。美国等发达国家认为，当前许多多哈议题过于陈旧，希望加入高标准的新议题。

　　（三）解决生存危机是优先方向，未来改革可能逐步推进、渐次展开。鉴于美国以诸多理由为借口，屡屡阻碍人事任命，2019年WTO争端解决机制面临生存危机。预计2019年各方谈判的最主要焦点就是改革包括上诉机构遴选程序、案件审理期限、专家组权限等争端解决机制问题。这一阶段各方达成共识才能确保WTO正常运转并进行后续改革。从完善WTO谈判功能看，一是推动诸边谈判可能成为未来WTO前行的主要动力。二是谈判规则或将体现更大的灵活性。从完善WTO监督审查和治理功能看，在WTO成员之间，有效的贸易政策审议和良好的治理体系可以分散潜在的贸易争端风险。

　　（四）中美达成阶段性协议或对WTO改革具有积极意义。作为全球最大的发展中国家和发达国家，中国代表了广大发展中国家的利益，美国与欧日等发达经济体立场相近。若中美就结构性问题取得突破，两国有可能携手促进WTO改革。特朗普政府对华立场强硬但仍有所区别，未来，中美之间将是一种全新的竞合关系，寻找发展双边关系新动力，拥有“共同话题”，突出合作一面、淡化处理竞争至关重要。

　　（陈凤英，中国现代国际关系研究院研究员、博士生导师；孙立鹏，中国现代国际关系研究院美国研究所副研究员。原文发表于《国际问题研究》2019年第2期。中国社会科学网 陈茜/摘）