内容摘要：秘书长是联合国改革的重要组织者和推动者。古特雷斯秘书长自2017年上任以来致力于推动联合国治理机制改革，新一轮联合国改革议程的核心是着力从制度层面重塑联合国，构建以冲突预防为核心的治理体系，通过“全支柱”和“跨支柱”战略强化联合国系统支柱内及支柱间的整合，古特雷斯联合国改革是21世纪以来联合国进行的重要机制调整，改革既有利于克服联合国碎片化的制度缺陷，也有助于提升联合国系统的一致性；加强跨支柱协调顺应了联合国 2030年可持续发展议程的要求，然而，联合国改革进程也受到坚持国家主权原则与提升联合国自主性之间的内在矛盾的制约；南北分裂深刻地一影响着改革进程，增进南北共识是推进联合国改革亟须解决的关键问题。基于此，中国应更加积极地参与联合国改革进程，注重在联合国平台上积极推动构建新型国际关系和人类命运共同体，从加强思想引领、承担大国责任、推进南北对话、与联合国共建"一带一路"等方面着力进行外交筹划，在推进全球共识、引领全球治理理念等方面发挥建设性作用。

  关输词：联合国改革；中国角色；2030议程；国际发展合作；南北对话

  作者简介：毛瑞鹏，上海国际问题研究院副研究员（上海邮编:20023）

  基金项目：本文系国家社科基金“特朗普政府的联合国政策及中美互动研究”（18BGI060)的阶段性成果。

  联合国改革是当前全球治理体系改革的重要组成部分，且对国际体系发展演变具有风向标的意义。安东尼奥·古特雷斯（AntonioGuterres）自2017年1月出任联合国秘书长以来，提出了广泛的改革计划，涉及和平行动、发展、管理、性别平等、裁军、反恐等多个领域。本文聚焦古特雷斯关于改进联合国治理体系的改革举措及相关争议，重点梳理和平与安全架构、发展系统、管理模式等方面的改革进程。古特雷斯的联合国改革议程着力通过“全支柱”和“跨支柱”战略重塑联合国治理体系，将提升联合国系统的一体化和一致性作为新一轮改革的主要目标。新时期，中国加大对全球治理的投入，对联合国的财政贡献不断上升，积极参与和引领联合国改革也是中国提升制度性权力、推动构建人类命运共同体的重要途径。因此，本文将重点分析新一轮联合国改革议程的时代背景、主要内容和争议焦点，并讨论中国如何在此过程中更好地发挥建设性作用。

  一、秘书长在联合国改革问题上的作用

  作为联合国的行政首长，秘书长是联合国改革的重要组织者和推动者。然而，联合国改革范围广泛，且往往涉及多个机构，因此，秘书长在改革间题上的权力也会受到相应的限制。

  （一）秘书长在联合国改革问题上的权力

   总体而言，秘书长在联合国改革问题上的权力及其限制主要表现在三个方面:其一，尽管秘书长在调整秘书处的机构设置和管理方式上拥有较大的权力，但是由于联合国系统下的组织存在多种授权体系和复杂的利益格局，秘书长往往难以推动其他机构的改革。"例如，联合国发展系统的很多组织，像世界卫生组织（WHO）、联合国儿童基金会（UNICEF）等，均具有独立的财务和人事制度，秘书长不能直接干预这些组织的工作。此外，秘书长必须在相关的授权和议事规则的基础上推动联合国改革。最典型的例子是任何涉及修改《联合国宪章》的改革，必须首先得到大会会员国多数赞成才能通过宪章修正案，而修正案的生效则需联合国2/3的会员国以及安理会5个常任理事国的批准。其二，即使是秘书处的改革，由于秘书长无权单独增设新的职位或在不同项目间自由转移资源，其改革方案往往仍然需要得到联合国大会的批准才能落实，特别是联合国大会第五委员会拥有制定联合国预算的权力，能够对秘书长的改革动议施加很大的影响。其三，秘书长即使能够在自己的职权范围内就改革作出决定，为了使改革方案获得广泛认可，也通常会选择在实施前咨询或者征求联合国大会的同意。

  1997年9月，时任联合国副秘书长莫里斯·斯特朗（Maurice F.Strong)向时任秘书长科菲·安南（Kofi Annan）提交的报告就将联合国改革区分为三种类型。一是在秘书长权限范围内的行动。例如，安南秘书长1997年7月公布的《革新联合国：改革方案》（Renewing the United Nations:A Programme for Reform）报告关于组建由联合国开发计划署（UNDP）、联合国儿童基金会和联合国人口基金（UNFPA）等组成联合国发展集团，及加强联合国与世界银行间的政策协调等改革举措，均属于秘书长的权限。二是秘书长提出倡议，但需要由联合国大会批准的行动。例如，安南秘书长提出在秘书处下新建一个发展筹资处，如果这一机构需要增加新的职位或转移新的资源，就需要得到联合国大会的批准。三是属于联合国大会、安理会、经社理事会等机构权限范围内的行动。例如，安南秘书长的报告提出，要通过多年期机制向联合国发展领域提供可预测的核心资源，由于这涉及会员国捐款等财政事务，因此属于联合国大会的职权范围。

  同时，在具体的操作中，联合国改革涉及的权限仍存在不少模糊地带，经常引发会员国间的争论，并需要通过新的决议予以明确。古特雷斯上任后，针对联合国治理推出多份改革方案，中小国家担心秘书长在部分国家的支持下强推改革。为此，2018年7月，联合国大会通过第72266B号决议，强调“联合国大会第五委员会具有透彻分析和核准人力和财政资源及政策的作用……重申大会在决定秘书处结构方面的作用，包括在设立、规划、撤销和调动员额方面的作用。”这一决议事实上进一步明确了联合国改革中的权限问题。此外，在维和、建和等相关议题上，安理会对改革也拥有相当大的权力。2017年9月，安理会通过第2378号决议针对古特雷斯的改革倡议指出，“秘书长每12个月需向安理会进行一次全面年度通报，说明联合国维和改革情况，随后举行辩论。”

  由此可见，尽管秘书长在联合国改革问题上具有较大的主动权，是联合国改革方案和进程的重要组织者和推动者，但是其仍需要得到其他联合国机构的配合甚至批准才能真正推进改革。古特雷斯关于改革驻地协调员系统、重组秘书处及缩短预算周期等改革方案，均是在联大通过相关决议后才进入落实阶段。

 （二）联合国改革进程的简要回顾

  联合国改革具有历史延续性，提升系统的一体化一直是改革的主要目标。以联合国发展领域的治理机制为例，20世纪70年代，联合国已经着手提升系统的一致性，并于1965年成立了联合国开发计划署。70年代后期，联合国设立了驻地协调员并以之作为国家工作队的领队。进入20世纪90年代，改革多聚焦于加强业务协调和部门整合。1994 年，在布特罗斯·布特罗斯·加利（Boutros Boutros-Ghali）担任秘书长时期，联合国开发计划署、联合国人口基金和联合国项目服务办公室（United Nations Ofice for Proiect Services，UNOPS）将位于纽约的管理机构合并，组成共同的执行委员会。

  安南在1997年就任联合国秘书长后，推出了旨在提升联合国发展系统一体化的一揽子改革计划。主要包括:在总部层面，成立联合国发展集团，秘书处增设经济与社会事务部（UNDESA）；在国家层面，强化联合国驻地协调员作为秘书长代表和联合国国家工作队领导者的角色，制定服务于方案国的联合国发展援助框架:实施融资机制改革，提倡采用自愿捐款机制扩大资金来源。然而，那次改革并不彻底，也未取得预期效果。相反，融资机制改革事实上加剧了各实体间的相互竞争并导致核心资源比重大幅下降。2005年世界首脑会议后，安南推出“一体行动”（Deliver asOne）改革倡议，建议通过“一个领导”“一个方案”“一个预算”“一个办事处”来加强各机构间的协调。此后，八个国家自愿试行该办法，并取得了较好的效果。安南秘书长还提议在总部层面加强机构整合以巩固"一体行动"倡议，但最终因被认为可能削弱经社理事会和大会等既有机制的作用而未能实施。2008年，潘基文担任秘书长时期，联合国着手实施发展业务活动四年期全面政策审查制度（Quadrennial Comprehensive Policy Review QCPR）。

  该制度成为会员国通过联合国大会审查发展系统实体的表现并提供政策指导的主要机制。尽管QCPR制度有利于提升发展系统的透明度，但在提升系统协调性方面效果并不明显。一方面，只有部分联合国发展系统实体参与了政策审查；另一方面，尽管理论上所有实体均须执行政策审查指令，然而在实践中很多实体并未对其规划或行动进行相应调整。2014年12月，经社理事会通过第2014/14号决议，发起关于“联合国发展系统的长期定位”的政府间对话，涉及职能整合、出资行为、治理结构、组织安排等方面。事专家组还建议将各实体的委员会合并为一个全系统的“可持续发展委员会”，作为战略上领导联合国发展系统和监督其业务活动的主要机构。然而，这一建议遭到发达国家和发展中国家的共同反对。美国认为一个集中化的委员会无法应对有效监督所需的细节问题，黎巴敏等发展中国家则表示缺乏参与一个常设委员会繁重工作所需的外交能力。总体来看，受制于会员国与联合国之间缺乏足够信任，尤其是担心联合国自主性增强会侵害国家的主导权，以及联合国系统各机构间在在利益矛盾，历次改革往往雷声大、雨点小，在改进系统协调性方面效果有限。

  二、古特冒斯联合国改革议程的理念

  联合国面临的新挑战构成了改革的主要背景，国际社会普遍认为，如果联合国准备应对21世纪复杂的威胁，在总部和现场两个层面作出巨大改变是必不可少的。古特雷斯基于对联合国所面临的危机的认识，确立了改革联合国治理体系的主要目标和实施路径。

 （一）对联合国危机的认识

  联合国的机构设置、管理体制及权力分配机制越来越无法适应现实需要，这是联合国治理危机的主要原因。尤其是在传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织、国际冲突根源日益多样化和复杂化的背景下，国际社会要求联合国采取综合性应对之策维护国际和平与安全。2015年联合国可持续发展首脑会议确立的《联合国2030年可持续发展议程》（以下简称"2030议程"）具有全面性、系统性和综合性的特点，这要求联合国对国家的发展需求作出整体性回应，并统筹考虑发展、安全、人权之间的相互作用。古特雷斯推动的联合国治理机制改革，主要针对三个方面的问题，这些问题实际上也是联合国危机之所在。

  第一，体系的碎片化状况损害了联合国工作的整体性和有效性。各机构间有效协调不足、相互竞争及井式管理模式导致联合国系统碎片化现象严重，尤其是发展系统的内部分裂广遭诟病，各基金、方案和专门机构各自为政的现象突出。这种体制上的缺陷制约了联合国效用的发挥。对此，联合国常务副秘书长阿明娜·穆罕默德（Amina Mohamed）就表示，联合国系统的混乱已经到了非常严重的程度，甚至“左手不知道右手在做什么”。减少碎片化客观上要求在组织架构和领导体制上强化统一领导，提升系统的一体化和协调性。

  第二，管理滞后和缺乏灵活性削弱了联合国的威信和有效应对危机的能力。古特雷斯上任后任命的专家组针对联合国管理状况进行了研究，提出六方面的突出问题:服务交付缓慢和缺乏责任，管理结构不成体系，业绩管理文化薄弱，授权任务资源存在缺口使得用于执行任务的资源管理不力，缺乏透明和问责，会员国与秘书处之间缺乏信任。规划和预算编制周期过长，导致联合国资源无法与实际需求有效匹配，不能有效应对预算执行期间产生的新任务需求。秘书长缺乏对不同活动的资源进行调配的酌处权，也限制了联合国更加灵活地分配资源和更加迅速地应对不断变化的情势。第三，发展资金供给结构失衡破坏了联合国的多边主义特征。联合国发展系统是由一系列致力于促进国际发展的相互关联的联合国机构、基金、方案及其他实体组成的复合体。尽管2017年发展方面业务活动的捐款达到336亿美元，是联合国所获捐款最大的组成部分，但是联合国发展系统仍长期受到资金供给不足和资源结构失衡的困扰。发展系统的资金主要分为可由联合国机构支配使用的核心资源和由捐资者指定用途的非核心资源。2011年以来，核心资源在供资总额中的占比持续下降，2017年仅为20.6%，是历史最低点。由于非核心资源的供给取决于捐赠国意愿，其投放往往与捐赠国的利益和偏好高度相关，这极大限制了各实体依据战略规划合理分配资源的能力，甚至沦为捐资大国的工具，破坏了其多边主义特征。

 （二）古特雷斯的联合国改革思路

  面对内外压力，古特雷斯在竟选联合国秘书长期间就表达了推进改革的决心，上任之后进一步将改革作为施政重点。古特雷斯从制度层面确立了提升联合国治理水平的基本思路，并形成自己的特点。

  第一，构建冲突预防整体框架是古特雷斯联合国改革议程的主要目标。冲突预防的理念着眼于形成整体性的和平架构，并着力通过一系列预防性工作减少冲突发生的可能性。2016年4月，古特雷斯在竟选秘书长并接受会员国质询时，就将预防理念视为联合国所有工作的重中之重，提出与其事后进行救助，不如预防冲突发生。为此，他主张加强建设和平工作，搭建从预防冲突到维持和平再到和平重建的全面有效的框架。2017年7月28日，古特雷斯向联合国大会提交的首份《秘书长关于联合国工作的报告》再次指出，"指导改革议程的主要目标之一必须是更有效地参与预防工作.……预防工作是一条共同主线，将贯穿我的改革布局的各个方面。"同年8月24日，古特雷斯在《与特别政治任务相关的总体政策事项》报告中表示，其自上任以来，一直把预防作为贯穿联合国所有部门工作的核心主题，预防是推动改革、重振联合国、恢复国际多边体系价值信心的一项组织原则。

  第二，提升联合国系统的一体化程度是古特雷斯联合国改革议程的主要着眼点。碎片化的结构、错综复杂的程序是制约联合国发挥作用的突出障碍。古特雷斯将解决部门间、支柱间的碎片化问题作为改革的重点。《秘书长关于联合国工作的报告》就提出，需要以更集中、更主动的方式应对错综复杂的全球风险。在2017年10月提交联合国大会的《联合国和平与安全支柱的结构改革》报告中，古特雷斯更加明确地提出，联合国系统的碎片化降低了联合国尽早有效应对危机和冲突的能力，也是国际社会未能防止一些最致命冲突发生的原因。提升联合国系统的一体化和一致性成为联合国改革议程的重点。

  第三，“全支柱”和“跨支柱”战略是古特雷斯联合国改革议程的重要路径。作为更好地预防冲突和提升系统一致性的重要措施，古特雷斯主张加强支柱间的联系。和平与安全支柱、发展支柱、人权支柱是联合国组织架构的三大支柱。古特雷斯主张加强三大支柱间的相互协调，以便提升将资源重新投向危机预防的能力。2017年5月，古特雷斯就强调，增强三大支柱之间的协调是联合国的一个根本需求。《秘书长关于联合国工作的报告》还提出，最好的预防就是可持续和包容性发展；在2030议程之下，要集中力量支持可持续发展目标中与和平有关的规划。同年10月，《联合国和平与安全支柱的结构改革》更加明确地指出，新一轮改革旨在摆脱单独部门的概念，采用“全支柱”办法，以及促进和平与安全支柱同发展支柱、人权支柱及更广泛的伙伴进行更有效的合作，从而使联合国能够采取更加整体性的方法预防冲突、管理危机和维持和平。