当今世界处于百年未有之大变局，人类面临的共同挑战日益增多，完善全球治理的呼声越来越高。海洋治理是全球治理的重要组成部分，联合国在其中影响巨大。不过，联合国在促进全球海洋治理过程中仍面临着诸多困境和挑战，尚无法彻底解决全球海洋治理中的一些难题。全面梳理全球海洋治理进程中联合国的作用与困境，有助于在面临着更多不确定性的世界形势下，深入理解联合国对全球治理的作用和局限，推动联合国更好地发挥其在全球治理中的领导作用。

   相较于其他国际组织，联合国凭借其较高的权威性和话语权以及较为丰富的全球治理经验，在全球海洋治理领域有明显的优势。根据“3Cs”分析框架，联合国在建构与传播海洋治理倡议、多途径营造全球海洋治理契约环境、提高相关治理主体履约能力等方面均发挥显著作用。

   建构与传播全球海洋治理倡议

   在参与和领导全球海洋治理70多年的历程中，联合国建构与传播了诸多全球海洋治理相关倡议，近年来较为重要的包括制定2030年可持续发展议程及目标，通过发起促进蓝色增长的深度倡议，借助“海洋大会”积极推动相关各方做出自愿承诺，促进发展中国家发展蓝色经济和推进实现可持续发展目标14；推动建立海洋治理伙伴关系，于1998年设立“伙伴关系”办公室，通过发挥年度会议、论坛、各职司和区域委员会的协调作用，加强各方就海洋和气候相关议题的相互学习与对话；设立联合国海洋特使，由其协调各方一道落实联合国海洋会议的积极成果并负责联合国系统内外的相关宣传工作，促进民间组织、科学界和其他利益攸关方开展合作，以更好地推动海洋可持续发展。

   营造全球海洋治理契约环境

   为促进海洋合作发展蓝色经济，联合国通过多种途径营造良好的全球海洋治理契约环境，主要包括：第一，制定全球海洋治理的“国际规则”。联合国海洋大会、《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）缔约国大会、联合国海洋和海洋法不限名额非正式磋商等皆是通过联合国推动和组织，这些会议通过了许多与全球海洋治理直接相关的决议，既包括宪章式、框架性的公约，也包括概念性的专门条约或协定，为推动和指导国际海洋治理协商与谈判提出了全面的政策框架。第二，指明全球海洋治理谈判的重点领域与方向。2017年6月，联合国提出了与全球海洋治理密切相关的9大行动重点领域，涉及执行《公约》所反映的国际法问题、海洋和沿海生态系统管理、海洋酸化、海洋研究能力建设和海洋技术转让、可持续蓝色经济、可持续渔业等。在《公约》框架下，关于国家就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）养护与可持续利用问题举行谈判，涵盖了当前全球海洋资源开发与环境管理领域的重大前沿问题，是国际海洋法律安排的重要组成部分，也将指引全球海洋治理的调整方向。

   提高相关治理主体履约能力

   首先，设立一系列海洋治理机构。联合国系统内设立的一系列涉海机构，为提高相关国家履约能力提供了机构保障，主要包括国际海事组织（IMO）、国际海底管理局（ISA）、联合国海洋事务和海洋法司（DOALOS）和联合国环境规划署（UNEP）等。其次，组织实施促进海洋可持续发展的具体计划与路径。为了将海洋科学与社会行为体更直接地联系起来，联合国启动“海洋科学促进可持续发展十年计划（2021—2030）”，推动发达国家和发展中国家海洋治理能力发展和资源共享。同时，联合国通过《小岛屿发展中国家加速行动方式（萨摩亚途径）》等促进相关国家海洋治理履约行动。最后，制定一系列区域海洋治理安排，主要包括区域海洋方案、区域渔业机构、大型海洋生态系统机制以及海洋保护区等。

   21世纪以来，全球海洋治理领域主体的差异性和客体的复杂性日益凸显，加之联合国框架下全球海洋治理体系自身的局限，联合国在进一步凝聚全球海洋治理共识、营造全球海洋治理契约环境、提高治理主体履约能力等方面面临着新的困境与挑战。同时，全球海洋治理形势客观上持续恶化，这也增加了联合国治理全球海洋问题的阻力。

   联合国在凝聚全球海洋治理共识的进程中一直发挥着重要作用，虽已解决不少分歧，但世界各国（地区），尤其是全球治理主要力量对海洋治理具体问题的认知仍存不小差异。由于所处地理位置存在差异，内陆国、沿海国和陆海复合型国家对自身海洋治理需求的评估各不相同，其对全球海洋治理具体问题的态度也有所不同。因此，全球海洋治理进程中的“搭便车”现象并不罕见。再加上海洋治理在很大程度上属于国际公共产品，不同国家和地区对其关注程度和关注的具体方面也有所差异，这在不同程度上增加了联合国凝聚全球海洋治理共识的难度。另外，当前某些地区逆全球化思潮涌动对世界各国推进合作造成了一定负面影响，不利于联合国框架下全球海洋治理目标的实现。除此之外，全球新兴治理行为体和霸权治理行为体对全球治理议题态度各异，不少国际多边治理机制还没有把海洋问题列入其主要议题，相关非政府组织在海洋资源开发与环境保护等问题上存在分歧等，都给联合国凝聚全球海洋治理共识带来一定消极影响。

   在全球海洋治理理念有所差异的情况下，以联合国为中心的全球海洋治理机制存在一定程度的滞后性，不利于联合国充分发挥其作用以营造良好海洋治理契约环境。联合国设立了诸多涉海治理机构，难免存在机构职能重叠的现象，其参与全球海洋治理不同领域管治的机构往往具有相似的授权。机构碎片化现象导致规范与规则上的不一致阻碍了不同部门之间的协作，其管辖范围的地理分散性也造成许多负面影响。虽然国际海洋治理具体领域已经形成了大量的协议与规制，但它们常常因为受到来自履行各自职能的国际组织的干预而面临执行不到位的问题，目前相当一部分国际海洋环境协议正遭受“无政府主义低效率”的诟病。代表不同行业的国际组织具有不同的宗旨和利益观，参与全球海洋治理的不同组织与机构之间的协作很不充分，存在许多有待协调的问题和冲突，阻碍了联合国机构的有效运作以及各项规制的顺利执行。除此之外，《联合国海洋法公约》虽构建了一个较为完善的海洋法律框架，但也具有明显的局限性，这在联合国框架下全球海洋环境治理领域的表现尤为突出。

   联合国会员国构成复杂，彼此之间在地域、历史、文化以及政治背景方面有着很大差异，而且各国处于不同的社会和经济发展阶段，国家力量对比差距明显。在全球海洋治理中，与之相关的国家并不一定会获得收益，即使能有获利，受益程度也有差异。这便导致各方在一些海洋治理具体问题上存在立场分歧。来自相关国家政府援助的资金到账周期较长，导致来源的不稳定，资金短缺的情况亦很常见，会员国拖欠缴纳会费可能直接导致联合国的财政危机。联合国现金流的紧张不仅可能导致成员国的信任危机，也会对其促进相关各方履行国际海洋治理条约和规制带来不利影响，对发展中国家海洋治理能力建设的资金援助更将无法落实。此外，全球海洋治理形势持续恶化也给联合国促进全球海洋治理带来了极大挑战。包括气候变化对全球海洋环境治理的威胁日益加深、全球海洋渔业资源不断衰退、全球海洋安全形势也并不乐观，传统安全和非传统安全威胁相互交织。

   针对以上情况，联合国应采取务实对策，加速凝聚全球海洋治理共识，克服营造海洋治理契约环境的不利因素，积极应对提高海洋治理主体履约能力面临的挑战，强化其在全球海洋治理中的核心作用。

   把握国家（地区）认知差异，提高海洋治理议题关注度

   联合国应全面把握不同国家和地区有关全球海洋治理的基本认知，采取合理方式解决“搭便车”问题。若要进一步凝聚领域共识，便需要全面把握相关各方对问题的认知，厘清不同国家和地区对该问题关注度和侧重点的差别。在此基础上，进一步了解相关国家和地区对海洋环境问题的需求和偏好，分析原因和进行前景预测，从而对不同国家和地区给出有针对性的倡议和差异化目标设置。同时，可在更多场合推动各方进行沟通与交流，扩大各方的相似利益认知。还可借助全球契约组织（UNGC）领导人峰会等活动，发挥众多企业和组织的力量，加速推进海洋治理的“全球行动”和“本土参与”。

   除此之外，应提高全球治理主要行为体对全球海洋治理议题的关注度。一方面，充分利用各种平台和渠道进一步建构全球海洋治理共识和观念。另一方面，积极推动全球著名论坛或国际组织成员对全球海洋治理问题予以重视，充分发挥G20等组织在促进全球协作方面的作用。同时，积极动员国际非政府组织和民间社会组织的力量，提供全球海洋治理亟需的“全球和区域视角”。

   弥合治理体系碎片化，修订完善《联合国海洋法公约》

   弥合联合国框架下全球海洋治理的碎片化需要联合国进一步发挥“联合国海洋网络”的作用，从而使相关各方能够更广泛地建立各种联系，发掘有效的沟通渠道，交换信息与资源，逐步形成共同立场；统一联合国的多边主义与其他大国的双边主义，实现联合国框架下多边海洋治理力量与国家之间双边治理力量的融合；加快完善相关海洋治理制度，设立更加健全的监督检查机构，丰富发展海洋治理运作机制。同时，也应进一步加强与海洋治理相关的全球、区域、次区域和部门机构之间的合作与协调。

   与此同时，还要因时制宜对《公约》进行细化与修订，增强其具体解决海洋治理问题的适用性，进一步明确各国促进海洋可持续发展的责任与义务，增加和丰富关于海洋科学技术使用的监管措施和指导意见，减少科学技术的不当使用给海洋治理带来的不确定性，增添更加科学合理的海洋环境治理评价细则，使其更好地指导各国海洋环境治理行动的开展。

   培育包容性合作机制，缓解联合国财政危机

   随着全球海洋问题的日益复杂化，要以更加开放的态度去接纳新的组织和力量。同时，还要注重与中等强国力量、非政府组织等的合作，创建包容性的全球海洋治理长效机制。利用高度灵活性和自主性的多中心制度，推进全球海洋治理多中心、多层级、网络化的制度安排。

   当前，联合国应主要从两个方面来解决财政危机，对包括美国在内的相关国家发出警告催缴会费的同时，进行内部“节流”，延后一些会议活动，并缩减一些工作人员非必要出差。需要注意的是，相关国家拖欠联合国会费导致的财政危机，本质上是源于强权政治的影响。一方面，联合国可采取更加有效的措施约束拖欠会费的国家，同时进行特定的改革，特别是常规性预算的改革，加强现金流的管理，提升预算执行的管理水平。另一方面，联合国要通过增强其在全球治理领域的领导力和权威，尽量摆脱强权政治和大国主义对联合国的影响和控制。

   此外，联合国也应积极应对全球海洋治理形势持续恶化的挑战。一方面，充分发挥科学技术在全球海洋治理中的作用，利用日新月异的科技成果实现多维度治理。另一方面，加强对海洋污染与资源过度开发的惩治和监督力度，可考虑在破坏海洋环境犯罪的刑罚中引入财产刑，制定一些制度化手段促使软法发挥“硬效力”，努力实现“软硬相辅”和“软硬兼施”。同时，不断壮大动荡地区的远洋维和力量，持续改善全球海洋安全环境。

   （作者单位：云南大学国际关系研究院；中国海洋大学海洋发展研究院。原标题《全球海洋治理进程中的联合国：作用、困境与出路》,《国际问题研究》2020年第3期。中国社会科学网 陈茜/摘）