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环境法体系化中的我国保护地体系
2022年03月09日 14:48 来源:《中国社会科学》2022年第2期 作者:杜群 字号
2022年03月09日 14:48
来源:《中国社会科学》2022年第2期 作者:杜群
关键词:保护法;保护地体系;环境法体系;调整;实证;法律;法典;生态环境;生态保护;劳动

内容摘要:自然保护地体系、自然生态空间和生态保护红线有着共同的法治逻辑特征,环境法体系应当对其进行一体化的法律调整,基本路径是开展保护自然原真性、维护空间正义的“实证自然保护法”的新法域建设。调整保护地体系的“实证自然保护法”对环境法体系化的贡献还在于基于法律调整社会劳动行为及其目的的法治逻辑分析方法,可通约应用于环境法体系基本法域构建,并为环境法体系中的“实证生态保护法”的二次调整法定位提供法理解释。循此逻辑主线,环境法体系可划分为由一次法律调整形成的污染防治法、自然资源开发利用保护法、“实证自然保护法”等三个基础法域,“实证生态保护法”是环境法体系中一次基础法域调整之后形成的派生法域。

关键词:保护法;保护地体系;环境法体系;调整;实证;法律;法典;生态环境;生态保护;劳动

作者简介:

  摘要:中国保护地体系是生态文明建设在自然保护领域的重要成果,法典化背景下的环境法体系化发展应予回应。我国保护地体系在实践上形成了以自然保护地体系为本体、“自然生态空间格局下的生态保护红线体系”为基础的双重规制结构。自然保护地体系、自然生态空间和生态保护红线有着共同的法治逻辑特征,环境法体系应当对其进行一体化的法律调整,基本路径是开展保护自然原真性、维护空间正义的“实证自然保护法”的新法域建设。调整保护地体系的“实证自然保护法”对环境法体系化的贡献还在于基于法律调整社会劳动行为及其目的的法治逻辑分析方法,可通约应用于环境法体系基本法域构建,并为环境法体系中的“实证生态保护法”的二次调整法定位提供法理解释。 

  关键词:我国保护地体系  环境法体系  环境法法典化  实证自然保护法  实证生态保护法 

  作者杜群,北京航空航天大学法学院教授(北京100191)。 

  来源:《中国社会科学》2022年第2期P123—P140 

  责任编辑:李树民  王博 

  目前,自然保护地的法制建设备受各界重视,第十三届全国人大常委会将制定《国家公园法》纳入本届人大立法规划,自然资源部正在研究制定《自然保护地法》,环境法体系如何回应保护地整体性规制实践、保护地体系在环境法体系中处于什么地位、保护地专项法律制定如何选择等问题,既是环境法基本理论课题,也是立法和管理实践急迫解决的现实问题。 

  随着《民法典》的成功编纂并在2021年生效,法典化成为我国部门法体系化发展的方向。习近平总书记在2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中指出:“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”当前,环境法法典化已成为部门法法典化的重点领域和研究热点,因而有关保护地体系的环境法理论研究也需要兼顾考虑环境法法典化的语境。但是现有研究成果鲜有论及保护地体系的整体性法律调整问题。法律学人目前主要聚焦国家公园或自然保护地体系的研究,我国保护地体系在环境法体系中的整体性调整尚未引起环境法学人的足够关注。 

  为此,本文以法典化背景下的环境法的体系化为需求导向,从总结分析我国保护地体系的规制实践和空间性特征出发,阐释构建涵摄和调整保护地体系的法治逻辑,并探讨这一法治逻辑对环境法体系化和法典化中法域建构的普遍性意义。 

一、我国保护地体系的整体性规制实践 

  自1956年建立第一个自然保护区广东鼎湖山国家自然保护区以来,我国自然保护区域规制历经60多年的艰苦跋涉,尤其在2015年以来的生态文明建设和体制改革实践中取得丰硕成果,在自然保护领域形成了极具中国特色的保护地体系。 

  溯源历史可见,中国保护地体系的发展主要沿续两条脉络。一是自然保护地的创建和体系化发展,我国先后创建了自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家公园等自然保护地类别,在2019年提出整合形成“以国家公园为主体的自然保护地体系”的发展战略并于2020年启动实施。二是21世纪以后我国加强自然保护的规划和区划管理,形成了以生态保护红线和自然生态空间为核心范式的自然保护区划和区域保护规制体系。 

  我国保护地体系的整体性规制实践日益受到环境管理、规划和生态保护的实务部门和学界的重视。在我国生态文明建设实践中,以国家公园为主体的自然保护地体制改革“从开始就不是一项单独的任务,而是作为生态保护红线制度的重要组成部分,需要与主体功能区制度、国土空间开发保护共同推进”。建立以国家公园为主体的自然保护地体系,首先需要理顺其与国家生态安全屏障、重要生态功能区、生态保护红线等自然保护区域,以及已有自然保护地之间的相互关系。为此,有学者提出将生态保护红线纳入自然保护地体系予以考察,认为生态保护红线体系是以生态服务供给、灾害减缓控制、生物多样性维护为保护目标,“整合了现有各类保护地,补充纳入了生态空间内生态服务功能极为重要的区域和生态环境极为敏感脆弱的区域”,是中国对“国际现有保护地体系的一个重大改进创新”。 

  保护地体系整体性规制问题也受到了司法裁判的关注。最高人民法院在处理矿业权纠纷时关注到重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区这些属于生态保护红线的区域与自然保护地的关系,并在司法解释中做出同质对待的处理方案。 

(一)我国保护地体系的整体性规制结构 

  那么,如何理解我国保护地体系的整体性规制现象这个环境法体系应予回应的法现象本体?总结历史发展,生态文明建设塑造下的我国保护地体系,已经形成独特的“本体—基础”双重规制结构和形态。首先,以国家公园为主体的自然保护地体系是我国保护地体系的本体规制形态。依据2019年中共中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》(以下简称《自然保护地体系指导意见》),自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征,在维护国家生态安全中居于首要地位,是由各级政府依法划定或确认的重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。我国自然保护地体系的外延,有着“规定性”或“法定性”的闭合特征,在目前表现为《自然保护地体系指导意见》所列举的“国家公园”、优化整合后的“自然保护区”和一个集合性的类别“自然公园”,在未来或将被自然保护地法、自然保护法或环境法典等特定法律所规定。 

  其次,我国保护地体系还存在着为上述本体提供支撑的基础规制形态。保护地体系基础形态以自然保护区划和区域保护制度为内容,核心范式是生态文明建设中形成的自然生态空间和生态保护红线制度。但这两个核心范式不是平行而是包容的构建关系,根据自然生态空间格局构建理论,保护地体系基础形态可名之为“自然生态空间格局下的生态保护红线体系”。 

  生态空间即自然生态空间,是国土空间规划中旨在保护国家自然生态安全而禁止和限制开发的一类重要的国土空间,最早出现于2010年《全国主体功能区规划》。依据原国土资源部制定的《自然生态空间用途管制办法(试行)》(2017),自然生态空间是指“具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间”,涵盖需要保护和合理利用的各类自然资源和景观。与自然保护地和生态保护红线显著不同的是,自然生态空间属于空间区划,侧重表达地表空间的物理特性和可塑性或地表空间的性质、功能和结构等内容。自然生态空间的保护目标,需要通过实施区域性保护管制手段——目前主要是生态保护红线而实现。 

  生态保护红线是“以禁止人类活动进入、避免人类活动影响传入的方式维护特定生态功能和敏感生态、脆弱环境”,维护“最低限度的环境利益”的制度。习近平总书记高度重视生态保护红线在维护国家生态安全中的底线保障作用和法治意义。2013 年习近平总书记在主持召开中共中央政治局第六次集体学习会时强调,“决不以牺牲环境为代价换取一时的经济增长”,“牢固树立生态红线的观念”“就是要不能越雷池一步”,凡越过生态红线的必须追究其责任且终身追究。2014年《环境保护法》的修订新增生态保护红线条款,第29条第1款规定:“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护”。 

  生态保护红线纳入国家法律之后,较长一段时间它是一个缺乏实体内容的“空心”制度,生态文明体制改革和制度建设对它进行了政策完善,塑造了它的制度刚性。2017年中共中央《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》是生态保护红线最重要的改革政策文件,阐述了划定与严守生态保护红线的指导思想、基本原则和总体目标,提出了生态保护红线的完整概念,即:生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,通常包括生态功能重要区域以及生态环境敏感脆弱区域。 

  综上,自然保护地、自然生态空间和生态保护红线在制度目标、科学依据和管制措施方面具有高度的同质性,保护地体系就是由这些核心范式组成的结构体系。 

(二)我国保护地体系的效力空间性特征 

  “从本源意义上讲,以一定的地理单元为载体的自然空间,乃是作为人类实践活动产物的社会空间的物质基础与前提性条件。空间性是法与法律现象的本体意义上的基本属性。”环境法作为一门建立在地理空间基础上的部门法学,空间性和空间正义是其基本理论命题。环境规制的效力空间性特征成为判断生态文明改革的政策规范能否形成环境法上权利义务内容、是否具有可同质性调整的社会行为及社会关系的重要因素,而法律调整的社会活动和行为的同质性状态,则对领域立法和法典化分篇编纂尤有指导意义。 

  我国保护地体系整体规制的效力空间性特征表现在两个方面。第一个特征是,保护地体系的核心范式的效力空间共同指向高度同质的自然保护地理单元,这些区域依据《全国主体功能区规划》和《全国生态功能区划》的部署,分布在全国国土空间规划的“三区三线”战略架构的“生态空间—生态保护红线”格局之中。就国土空间布局而言,生态保护红线的效力辐射区域,约占国土面积的25%,主要分布于主体功能区中的全部禁止开发区和限制开发区中的重要生态功能区。自然保护地的保护范围,按照规划要求到2035年达到国土陆地面积18%以上,包括全部禁止开发区、优先保护的重要生态功能区和其他特别保护区域。在我国保护地体系中自然保护地与生态保护红线范围是重合区域,前者是后者的核心组成部分。 

  必须指出的是,核心范式自然生态空间、生态保护红线和自然保护地虽同属于相同的地理单元和空间,但其规制效力具有结构性关系,在空间分布上相应形成了从大尺度到小尺度的顺次缩进包含关系,所实施的自然保护措施也表现为从宽到严的严格保护关系。作为本体形态的自然保护地体系,分布在“自然生态空间”中被“生态保护红线”圈定的“绿心”地带。可见,与单一考察自然保护地的效力空间所不同的是,透过保护地体系双重规制结构,可以识别自然保护地体系更为完整的空间性效力意义,即它不仅指保护对象及其地理区块,而且还表达着该地理区块客体在国土空间战略上的定位和保护利益上的优先顺次。正是因为位居国家自然生态安全的最高战略地位和利益优先性,自然保护地体系中最重要的保护类型国家公园、国家级自然保护区,才成为我国2020年《刑法修正案(十一)》的刑事保护法益客体。 

  对于法规范而言,效力空间性关注的是空间内社会行为的规制效力。我国保护地体系整体规制的第二个效力空间性特征是核心范式所管控的社会行为表现出高度的同质规定性,即保护地空间均采取禁止和限制开发利用环境资源的管制行为。而禁止和限制利用管控的本质是空间正义性,即如何使具有平等的环境资源开发利用的空间生产过程符合正义价值的问题。在这个价值判断的意义上,保护地体系的规制核心范式在效力空间性、行为规范性和空间正义性上是高度同质和统一的。 

二、我国保护地体系在环境法体系化中的法域映射 

  我国保护地体系是生态文明建设在自然保护领域的一项重要制度成果,环境法体系化发展应当系统回应这一具有中国特色并具时代意义的改革实践。我国保护地体系这一规制现象如何映射到环境法律世界、所投射形成的法律调整领域具有哪些基本的法治逻辑和特征、在环境法体系中处于什么地位,成为我国环境法体系化中的基本理论问题。
 

  环境法是一个特色鲜明的部门法,是社会主义法律体系的重要组成部分,它调整着在环境与资源开发利用保护和污染防治过程中形成的社会关系。环境法体系的子法域构成存在“二法域论”“三法域论”和“多法域论”之说,总体上,环境污染防治法和资源开发利用保护法是环境法体系公认的两大传统法域,自然(生态)保护法则是发展变数较大的法域。由于缺乏普遍共识的法治逻辑主线,环境法体系的法域划分往往是经验性、对策性和随意性的。 

  自然保护法在现代环境法发展初期是一个与环境污染法鼎足而立的两大法域之一。之后它的内涵和外延渐趋虚化,盖因人们对自然和自然保护的概念、内涵、价值、法益和保护目标的认识产生了差异。当自然保护目标设定为保护生态系统、生物资源的永续利用、生物多样性和自然历史纪念物时,自然保护法通常被构建为自然资源保护法和自然区域保护法。2014年《环境保护法》修订后,自然保护法的概念逐渐被生态保护法取代。因此,在环境法体系构成中,自然保护法是一个主观性强、“对象和范围均较为模糊且保护目的不确定的概念”, 尚未成熟如环境污染防治法和自然资源开发利用保护法那样发展了边界较为清晰的法律规范体系。有学者指出,我国环境法体系对于“生态区域的法律保护仍显贫弱,至今没有出台一部具有法律位阶的保护这些生态区域的法律”。 

  范式理论认为,一个新兴范式成熟的核心条件是这个范式的知识体系相比于旧范式而言具备了“不可通约性”特征。笔者认为,生态文明建设对我国保护地体系的整体性规制实践,已经淬炼出一个以保护国家生态安全为目标、以保护原真性自然生态系统为客体、以规范禁止和限制开发利用行为对象的特定的法规范调整现象和图景。这一特定法规范景象映射出了一个与传统的自然保护法有本质区别的“实证自然保护法”的新法域。这个“实证自然保护法”体现出显著的“不可通约性”的自然保护法治逻辑和特征,这些特征成为其跻身成为环境法体系基础法域的法理依据。 

(一)法律保护客体的空间确定性、原真性 

  空间性的本体意义是地理学范畴的,亦成为法学理论不可或缺的方法论原则。在马克思社会与法的理论研究中,空间性分析架构居于基础性地位,“空间概念正在嵌入法学理论的重构过程之中”。“从逻辑层面分析,法律可以被理解为调整空间关系的社会规范,法律关系的本质是空间与空间之间的关系……各种具体法律关系是不同层面的空间关系的展开”。 

  法律空间性范畴对中国当代环境法学研究尤有重要意义。从2010年的“十二五”规划开始,我国国民经济和社会发展就建立在《全国主体功能区规划》这一全新的国土空间格局上,区域经济和社会发展因此发生全面而深刻的变化,也给生态环境法治带来划时代的“空间转向”。对环境法来说,基于主体功能区的国民经济社会发展,给环境资源保护法所调整的社会关系带来了新的空间性特征,即资源环境开发利用行为在空间上高度同质化和聚集化,进而形成法律调整的社会活动领域与行为模式类型在空间关系上呈现出显著的对应性和安定性特征。例如,在国土空间区位上,环境法两大传统法域就形成了如是大致对应的区域发展格局:污染防治法主要指向了主体功能区中的重点开发区和优化开发区,资源开发利用保护法主要指向了限制开发区;这两个传统法域所调整的产业和经济活动也分别对应为工业生产性建设性活动、城镇生活性活动,与农业生产性和经营性活动。国土空间布局与环境法律调整关系的这种空间对应性,契合着环境法律调整的“因地制宜”的空间规律,并必然引发环境资源开发利用的空间性生产过程对空间分配正义的法律诉求。 

  以前述法律空间视角考察“实证自然保护法”,其效力空间主要指向我国保护地体系所在的禁止开发区和位于限制开发区的重要生态功能区。这说明在“实证自然保护法”领域,同质统一的禁止限制开发利用的“不劳动”行为在空间性上排除了人类干扰活动,自然及其生态系统的原真性因此得以保存和维护,人类社会生活因此呈现均质的、最大化的静稳状态,形成了自然保护法律调整关系在空间上的确定性。以马克思资本与空间生产关系理论解释,对这个保护地体系所在的效力空间,“实证自然保护法”的调整目标是形成(或回复)全面的人与自然融为一体的“第一自然”意义的劳动空间,对已有由资本创造的、空间斑块状分布的“第二自然”意义的劳动空间,则通过祛除资本逻辑的方式回复到“第一自然”的状态。这种回复是对因资本带来的社会化劳动所致的自然的异化的矫正,旨在回归“第一自然”状态中人与自然的全面和谐的关系。在这个意义上,马克思的空间劳动关系理论为“实证自然保护法”构建提供了哲理基础。 

  一个匀质的领土空间和安定的社会生活图景,更易于消除规范的碎片化、增强规范的体系性,从而成就法典编纂或领域法的制定。 

(二)法律调整社会行为的消极性、义务性 

  以民法为基础的法律世界,信奉劳动创造财富,社会主体通过积极劳动创造社会财富和财产所得。没有积极的劳动就没有财产权利的产生,劳动是权利和利益之母,法律是确认劳动所创造的财产权利的主观法则。在人与自然的劳动生产关系中,劳动是社会主体对环境资源客体采取积极作为的行为方式来获取“物”的效用和“财产”利益的过程,劳动有社会化与个体化之分。法律调整的社会行为在环境法语境有特殊的语义。现代环境法的产生起源于工业革命以来社会化的生产性建设性活动产生的负外部性环境影响,而在工业革命以前的农耕文明时代尚不具备产生现代环境资源问题的社会经济条件和社会化的劳动生产关系。也就是说,就法律调整的社会劳动关系而言,环境法所调整的环境资源开发利用行为,以是否利益社会化可分为两类劳动行为——个人生存性积极劳动行为和社会化生产性建设性劳动行为;后一类社会化生产性建设性劳动行为,成为需要通过环境法律管制进行社会控制的行为类型。 

  我国在自然保护地实行的“两控区”(核心控制区和一般控制区)的管控措施就采取了个人生存性行为和社会化生产性建设性行为的管控分类,其本质是对不同性质的利益行为——主要是“自然人为了生存利益而本能利用环境的行为,与其他主体为了经济利益而开发利用环境的行为”的差别调整。 

  我国目前以污染防治法和资源开发利用保护法为主体的环境法体系,是建立在以民法为基础的法律传统之上的,主要调整社会主体采取以社会化的积极劳动方式开发利用环境资源的行为。必须辨析的是,污染防治法和资源开发利用保护法也包括大量的环境资源开发利用的禁止性和限制性的规定,但它们都是对依据法律授权或行政许可的积极性开发利用民商行为的附属性义务规定,属于对财产权积极行使的限制,或积极行使财产权所应履行的附带社会义务的范畴。“实证自然保护法”对禁止和限制资源开发利用行为的调整,与污染防治法和资源开发利用保护法基于财产权附带社会义务的法律调整有着本质差异。 

  调整我国保护地体系的“实证自然保护法”,本原上是不以创造社会化财富为法律调控目的的,也因之其所采取的社会控制行为是禁止、限制环境资源社会化开发利用的“不劳动”的消极性行为。在保护地体系中,虽然存在自然资源登记、不动产登记等与自然资源所有权、用益权相关的权属确认事项,但是所有权本身已不再是为实现积极劳动而创造社会化财富的一般财产权之目的,而是以设定和履行保护地管理保护责任和义务为目的。由此可见,与污染防治法和资源开发利用保护法中的财产权的限制或附带社会义务所不同的是,保护地体系中的管理保护义务和责任是法定的、原生的,而不是派生于或附属于为了行使积极社会化劳动行为而设定的所有权。因而保护地体系指涉的“实证自然保护法”,有着在本质上不观照社会化财富创造的自然保护价值追求,以及以管理保护义务为首要关切的自然保护法律关系特征。相应地,这种必须以立法确定所有权的自然保护的目的和价值追求,以法的强制力要求相关社会主体履行自然保护义务的法律关系,必然引发生态正义、空间性分配正义的利益诉求,其只有注入自然生态保护补偿权利才能形成权利义务对等和利益平衡的法律调整关系;缺失了自然生态保护补偿权利和补偿机制的自然保护法律关系,其权利义务逻辑链条是断裂的也是非正义的。因此,在“实证自然保护法”中,“正义价值规范的构建与创造需要引入空间维度,这是正义理论发展的必然趋势。与此同时空间的变迁同样需要引入正义维度,空间生产需要正义逻辑的规范”。我国从2011年开始对生态保护红线所在的“重点生态功能区”实施生态保护补偿政策,实行中央财政对地方的转移支付,目的就是维护和实现保护地治理中自然生态保护利益和空间正义。 

(三)法律保护价值和法益的严苛性 

  一个成熟的范式,必须具备被整个科学共同体所认同和信奉的价值追求。“实证自然保护法”的价值追求,来源于保护地体系核心范式生态保护红线的价值取向——国家自然生态安全。2014年4月习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议, 提出构建总体性国家安全体系,生态安全位列其中。2015年《国家安全法》规定了包括能源资源安全、生态红线和核能安全在内的国家生态安全。其中“生态红线”包括我国保护地体系的生态保护红线。2020年10月党的第十九届中央委员会第五次全体会议提出守住“自然生态安全边界”的价值目标。 

  法律保护客体的严苛性往往体现在是否被刑事法律保护。将严重侵害法益的违法行为界定为犯罪并科以刑罚是刑事法律保护的逻辑。我国保护地体系所宣示的国家自然生态安全价值目标已经及时纳入了我国刑事法律保护。2020年12月第十三届全国人大常委会通过的《刑法修正案(十一)》,新增“破坏自然保护地罪”。这是自然保护地保护在尚缺国家专项立法的条件下,以生态文明改革规范性文件为依据直接进入了刑事法律保护的快车道,说明了自然保护地生态安全法益保护的紧迫性和重要性。在国家自然生态安全法益观的指导下,破坏自然保护地的法益衡量,应不以社会经济价值为标准,而以生态保护重要性为价值判断尺度;刑事法治功能也不重在事后严惩,而应重在预防性刑事威慑。 

  综上,“实证自然保护法”既是我国保护地体系本身法律化的法域归属,也是环境法体系化对此类特征的自然保护活动进行法律调整的法域映射。“实证自然保护法”的法治逻辑可以概括为,以国家自然生态安全为价值追求,对法定的保护客体和空间区域,社会主体共同采取消极性社会化劳动行为(即“不劳动”行为)履行自然保护义务,实现保护原真性自然生态系统的目的。“实证自然保护法”是一个适应保护地体系整体性规制边界,并对保护地体系核心范式进行一体化法律调整的实体性的自然保护法域。 

  环境法体系化进程中的“实证自然保护法”具有实体法构建功能,它可转化为单行法模式下的《自然保护法》,或者法典模式下的《自然保护法分编》,这实际上对我国目前对策范式主导下的《国家公园法》和《自然保护地法》的国家立法计划提出了一个更符合体系化逻辑的替代方案。《瑞典环境法典》在总则编后设第二编“自然保护”,包括国家公园、自然保护区、自然岸线保护区和动植物物种保护(生物多样性保护)的法典编纂设计,基本符合“实证自然保护法”的法治逻辑。 

三、我国保护地体系对环境法体系化的建构意义 

  环境法体系化是环境法学的基本理论命题,其在观念上受到环境法律观变革的深刻影响,在规范体系上则受到我国环境基本法和基本法律的塑造。2014年《环境保护法》的修订,就掀起了环境法体系化和法典化的学理讨论热潮。理顺环境法与其他部门法的关系,审视环境法体系内部的规范整合,提出环境法部门内部构成的体系性方案,是环境法体系化研究需长期致力的目标。 

  目前环境法法典化推动是环境法体系化发展的一个重要的历史机遇。环境法法典化,诚如任何其他法律部门的法典化,需要以部门法律体系、结构、内容相对成熟稳定为前提条件。真正的法典一定存在某种内在的严格秩序和逻辑,而法典真正的贡献也在于体系化所带来的体系效益。环境法法典化要求环境法律体系具备较为合理的内在逻辑主线和内部法域结构。但是在对策法学研究范式的影响下,我国“环境法律文本的矛盾性、繁复性与动荡性” 积重较深,环境法体系缺乏融贯,环境法法典化被寄予了促进环境法体系的结构优化和科学性的厚望,并提出适度法典化的实现路径。应当明确的是,环境法体系化是环境法法典化的前提,也是环境法学发展的理想之境。法典化背景下的环境法体系化研究,一项紧迫的基础性工作是寻找联结部门法内部核心领域的恰当的逻辑主线。只有立基于恰当的逻辑主线,才能辨识环境法体系内同质或均质环境法律关系,进而在调整目的和价值的指引下,明晰体系内具体领域的调整对象和范围,开展以法域为单元的法律规范整合和制定。 

(一)可通约的法域构建逻辑主线 

  环境法体系被学界较为认同的基本法域有环境污染防治法、自然资源开发利用保护法和自然(生态)保护法等,但这样的划分大都基于经验性认识,缺乏由统一的法治逻辑主线统摄。法域构建逻辑主线是一个主观选择的过程,是为避免法域间调整对象、调整客体、效力范围等要素不合理重叠、交叉而设定的逻辑标准。笔者认为,前文基于我国保护地体系而构建的“实证自然保护法”的法治逻辑分析方法,对环境法整体性法域划分和构建具有通约性的方法论意义。换言之,环境法体系化中的法域构建,可以也应该基于法律调整的社会行为及其目的这一最基础的法律关系客体而展开。  

  传统法律——包括环境法在调整社会行为方面,长期以来都只是关注创造社会财富的积极劳动行为。在环境法律调整中,社会成员的劳动行为按照是否创造财富,可以划分为基于环境资源的生产性建设性的积极劳动行为和维护自然原真性的消极劳动行为。以民法为基石的法律传统由于是对创造财富的所有权和用益权提供的权利保障,往往重视对积极劳动行为的调整,忽视对消极劳动行为的保护,而保护地体系规制所指向的基础行为类型恰恰是消极劳动行为。自然保护中的消极劳动行为也是劳动行为,而且是有价值(经济和生态双重价值)的劳动行为,对此习近平总书记的生态文明思想观之“两山理论”辩证地指出:“绿水青山就是金山银山”“宁要绿水青山不要金山银山”,这是对马克思主义劳动和生产力理论的丰富和发展。相应地,把消极劳动行为作为同质社会关系纳入“实证自然保护法”的调整,是对环境法律调整关系理论的创新。 

  而积极劳动行为,按照人类劳动作用于自然的过程即自然被人类以主观功利之目的划分为“环境”和“资源”客体的利用过程,可以进行二元划分:环境污染防治行为和资源开发利用保护行为,分别纳入污染防治法和资源开发利用保护法的调整范围。2014年修订的《环境保护法》第64条关于“环境污染与破坏生态造成损害的”的法律责任规定,应当解释为是对资源利用行为(等同破坏生态行为)与环境利用行为这两类积极社会劳动行为的并列的闭合调整。 

  综上,按照环境法律调整的社会劳动行为及其目的进行逻辑分类,环境法体系的构成可分为污染防治法、自然资源开发利用保护法和“实证自然保护法”三个基础法域,这样的划分,法律调整的社会关系和效力范围的边界是明确的、逻辑上也不重叠交叉。将环境法律调整的社会行为和目的(或保护利益)作为环境法体系构建的逻辑主线与范畴基石,也是环境法典编纂比较法上的经验。 

(二)“实证生态保护法”——二次调整的派生法域 

  以法律调整的社会劳动行为及其目的为逻辑主线划分环境法体系,形成了三个基础法域,生态保护法不在其列,又如何解释?生态保护法的术语,如同环境法早期的自然保护法术语一直在模糊且扩大使用,却忽视了对它的概念和外延、实体法涵摄和与其他法域的结构关系等学理问题的研究。法典化背景下环境法体系的法域构建需要以实体法拟制为导向,那么在环境法体系化进程中是否存在“实证生态保护法”?笔者认为是存在的,只是“实证生态保护法”是环境法二次调整的领域,是调整因治理、修复和维护生态系统的行为而形成的社会关系,是在污染防治法、自然资源开发利用保护法和“实证自然保护法”等环境法基础法域进行一次调整之后派生的法域。“实证生态保护法”与“实证自然保护法”在保护目标即维护自然生态系统及其功能上具有一致性,但是在法律调整行为上却有质的差别,后者是调整保护原真性自然的“不劳动行为”,而前者往往是调整维护、修复功能性生态系统的 “生态行为”。 

  环境法学关于“环境”“自然资源”和“生态”的释义已有很多,且多站在生态学和生态整体主义视角来解释环境法调整客体相比于传统法律部门的独特性。这诚然必要,但是在法律调整方法论上仍应坚持从法律关系客体维度理解“生态”“生态行为”的法律意义,应坚持环境法律关系客体是“对主体有意义且能被控制的外在世界”的法理判断。“环境”和“自然资源”是被人类物化了的自然,是自然的一“物”两“面”,但是“生态”却不同。在“自然”这个载体上,“生态”(包括“生态系统”或“生态系统功能”)不是一个实存性的“本体物”,而是作为“环境”和“自然资源”此类“本体物”的“状态”,表现为被人类物化利用的自然界的物质和能量在生态系统结构和时空条件下相互作用的过程和态势。显然,这个作用力应该主要来自人类社会的行为而不是自然本身的力量,因此“生态”是一个受制于人类社会劳动行为的时空过程,在环境法律关系客体理论中处于“法律行为”的分析范畴,而不是“物”的范畴——虽然“法律行为”和“物”同属于法律关系客体之中,而“环境”和“自然资源”则兼跨“物”和“法律行为”的范畴。这是“实证生态保护法”与属于环境法体系一次调整的基础法域的本质差别之所在,也是生态环境损害赔偿的请求权主体难以用民法所有权理论解释的原因。 

  如果秉持法律调整社会劳动行为和目的的逻辑主线,基础法域一次调整以后的“实证生态保护法”的调整对象应当主要针对破坏生态系统和生态系统功能的行为。其实定法规定可指向2014年修订的《环境保护法》第64条新增的“破坏生态造成损害”的环境侵权规定,2021年《民法典》第1229条对此予以确认,但是法律对之未做更多规定。对此有学者评价为“以立法对我国环境侵权责任之原因行为的范围进行了拓展”。 

  对“破坏生态造成损害”的行为,有学者解释到,“破坏生态行为则是索取、开发等,向环境索取或者破坏其中一个或多个要素”,“破坏生态行为只可能导致生态失衡或人类及生物生存环境恶化的后果”。这个学理解释存在逻辑不一致。因为“破坏生态造成损害”的原因行为,实质应转致为破坏性的环境资源开发利用行为,正如有学者通过刑法调整视角所解释的“破坏生态行为经刑法调整后往往转化为破坏自然资源的行为”;而该行为的后果解释“导致生态失衡”或“人类及生物环境恶化的后果”则与前述原因行为的可归责于单一社会主体的“向环境索取或者破坏”的环境资源利用行为并不对应,个体性的“索取、开发”社会主体行为与“人类生存环境恶化”的整体性后果之间不是直接对应的因果关系。 

  笔者认为,由于生态平衡与否是环境利用行为与资源开发利用行为综合作用的整体性结果状态,因此客观上不存在一类既有原因行为又有相应后果状态的、与环境利用行为和资源开发利用行为类型相平行的“生态行为”。法律规定中的“生态行为”,因其原因行为(《环境保护法》和《民法典》表述为“破坏生态”)与环境资源利用开发行为实质竞合,故其仅表现出“生态破坏”的行为结果状态。随着《民法典》的颁布,最高人民法院在2020年修改后的《民事案件案由规定》中,在人民法院受理“侵权责任纠纷”的案由项下新设立了“生态破坏责任纠纷”,这一命名是合乎上述逻辑的。 

  由于生态环境损害的原因行为与环境利用和资源开发利用的原因行为竞合,且往往是多个环境资源的原因行为耦合、催化作用才形成生态损害后果,所以“实证生态保护法”是一个在环境污染防治法、资源开发利用法和“实证自然保护法”基础上层进性构建的法域,其调整目标是,对环境污染行为和资源开发利用行为在经生态环境影响评价和生态环境风险评价等基础法律制度的一次调整之后,对仍然存在的“外溢性”负外部性生态环境影响和损害的法律调适。这里强调分析“外溢性”的目的是厘定纯粹公益性的生态环境损害范围。由于环境污染和生态破坏行为会同时造成人身、财产和生态环境损害,当这些损害存在交叉重叠且涉及司法裁判的“一些根本性问题尚未得到明确”且“也不能通过技术标准作出规范”时,生态环境损害赔偿的司法实践就会受到理论供给不足的阻滞。 

  导致“外溢性”的负外部性生态环境影响和损害的生态破坏行为,在合法和非法情形下都可能出现,按照因果确定性与否可以分为两类情形:第一类是特定主体实施的生态破坏行为,其环境影响负外部性是由可归责于确定性因果关系和私益损害责任范围的环境利用行为和资源开发利用行为而导致的,这类行为首先应当接受环境污染防治法、资源开发利用保护法、民法、行政法和刑法损害担责原则的调整,也就是还原方法的调适;超出上述调整范围的(例如重大事故和突发应急事件等)则应纳入生态保护法社会化调整。这类行为的典型例子就是生态文明体制改革政策文件《生态环境损害赔偿制度改革方案》所适用的“发生较大及以上突发环境事件的”“在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能、禁止开发区发生”的生态破坏事件,以及“发生其他严重影响生态环境后果的”行为。第二类是整体性的生态环境损害行为,是由环境污染或资源破坏而导致的损害生态系统的后果,往往是同质性损害的聚集、聚合作用的后果,具有累积性、突发严重性、不确定归责于单一主体责任等行为特征,如河流水体长期达不到环境质量标准形成的损害、历史遗留的土壤污染损害、国家环境标准过低或长期无管制标准等而造成的生态环境损害。我国生态文明制度改革以来以中央财政资金直接投资的山水林田湖草保护修复等八大类工程,亦属此类情形。 

  “实证生态保护法”作为环境法体系中二次调整法域,主要任务是对纯粹公益性的“外溢性”的生态环境损害所进行的整体性救济和社会化修复和治理。为此,生态保护法采取的责任承担方式,将有别于传统部门法基于民事确定性因果关系而采取的损害赔偿救济方式,而采取磋商、调解等柔性方式开展生态恢复和修复,采取基于公平原则的社会化填补和环境公益诉讼等多元方式进行生态环境损害救济。生态保护法的实体法形式因此可以是《生态环境损害救济法》。 

  一个技术性也是实质性问题是,“外溢性”的负外部性生态环境影响和损害如何界定?笔者认为它仍是一种可界定“差额”的救济, 尤其对前述第一类特定主体导致的生态破坏行为的生态环境损害而言,由于是可归责于特定社会主体的责任和后果,因此基于传统民事损害赔偿鉴定原理的差额计算思路仍然可行。只是,在生态环境损害的“基线”选择和“差额”的计算和评估方法设计上,传统民事损害救济的“差额”方法仅可资为认识论指引而非方法论执行。目前生态文明体制改革中的生态环境损害鉴定的评估方法还不是法律化的路径。法律化的路径应当是,以依据《环境影响评价法》进行负外部性环境影响评估确定、容许的环境容量限值和环境影响评价许可时环境状况水平为基线,来测算和鉴定生态环境损害的“差额”,而不能以环境质量或环境基准等理想阈值作为基线来鉴定。这是因为被许可的环境与资源利用行为,必然是匹配了相应容许的环境与资源负外部性环境影响(损害)额度的,故应剔除这部分法定合理的损害额度。同时,生态环境损害的评估还应采用与授予“配额”许可的环境影响评价相一致、相衔接的评估方法和指标体系,才能使所评定之生态环境损害“差额”具有真实的可比性和可预测性。“外溢性”负外部性生态环境影响和损害的边界设定,是私益因果关系救济和公益社会化救济的分水岭,它一定不是单纯的一个科学鉴定程式,而应是一个维护可持续发展的社会选择之过程。

结语 

  法典化背景下的环境法体系化发展应当响应和反映我国保护地体系整体性规制实践。我国保护地体系已经形成以自然保护地体系为本体、“自然生态空间格局下的生态保护红线体系”为基础的整体性规制结构,发展形成了具备一体化法律调整的基本法治逻辑和特征。我国保护地体系的发展要求环境法体系化发展超越自然保护地体系,走向保护自然原真性、维护空间正义的“实证自然保护法”的新法域构建,应当考虑以《自然保护法》或法典模式下《自然保护法分编》代替制定《国家公园法》《自然保护地法》的过分独立立法方案。涵摄调整我国保护地体系的“实证自然保护法”以法律调整社会劳动行为及其目的作为法域建构的逻辑主线,对环境法体系化中的法域划分具有普遍意义。循此逻辑主线,环境法体系可划分为由一次法律调整形成的污染防治法、自然资源开发利用保护法、“实证自然保护法”等三个基础法域,“实证生态保护法”是环境法体系中一次基础法域调整之后形成的派生法域。我国保护地体系为分析和构建我国环境法体系化发展图景提供了一个新的学术视界。

  (本文注释内容略) 

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姓名:杜群 工作单位:

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