近年来，随着“放管服”改革的推进，国家、省和市各级事权都大量下放。由于事权下放过多、过快和过频，而相关的配套改革并没有随之推进，导致基层政府在事权承接能力上明显不足，下放事权的整体承接效果还不够理想。本文通过选取广东省中山市25个镇区为样本，具体考察“放管服”改革背景下的基层政府事权承接情况，为进一步推进“放管服”改革和地方政府特别是基层政府的事权承接提供现实参照和政策建议。

　　一、问题的提出

　　简政放权是当前和今后一个时期我国政府职能转变的基本方向和主要途径。在推进简政放权的过程中，我们要注意到，简政放权只是“放管服”改革的部分内容，而不是全部；简政放权本身也不是我们推进行政管理体制改革、转变政府职能的终极目标，“放管服”改革是要通过简政放权、放管结合，最终实现优化服务。特别是针对一些社会组织或下级政府在短时间内无法承接的职能，更需要在承接能力上予以培育，不能一简了之、一放了之，否则就会出现管理上“真空”。

　　二、中山市镇区事权承接的基本情况

　　（一）市级事权下放的历程

　　中山市的事权下放以2011年开始的广东省简政强镇改革和2013年开始的全国简政放权改革为节点，可以分为三个阶段：一是事权少量下放阶段。这一阶段主要是指1988年中山撤县设市到2010年广东省推进简政强镇改革之前的20多年时间。二是简政强镇改革阶段。中山市于2011年9月进行第一批事权下放，共下放27个部门的172项事权；2011年12月进行第二批事权下放，共下放1661项事权。三是简政放权改革阶段。2013年中山市取消、合并和向社会组织转移事权226项，向镇区下放事权109项；2014年中山施取消、转移、合并和下放共173项事权。

　　（二）事权承接的总体规模

　　2016年，中山市编办最新的事权下放清单显示，截至2016年底，涉及市直部门委托镇街行使的事权共2544项，其中行政许可类事权162项、行政处罚类事权2115项、公共服务类事权221项、其他执法类事权46项。上述下放事权总量，再加上镇区的法定事权25项和其他事权350项，当前需要镇区承接的事权达2918项。

　　（三）事权承接的主要成效

　　一是提升了镇区综合发展能力。2011年简政强镇改革以来，中山市累计下放了2544项事权到镇区，与之前的市镇两级事权配备模式相比较，现在的镇区在经济社会发展方面拥有更多的自主权，更能符合镇区经济社会发展的需要。

　　二是促进了镇区事权规范履行。几轮的市级事权下放，促使镇区不断对自身承接的事权进行梳理和规范，并制定出镇区权责清单，有效地推进了镇区事权承接的规范与透明。同时，在事权梳理与规范的过程中，对每项事权的办事流程也进行了梳理与规范，提高了镇区办事效率。

　　三、中山市镇区事权承接存在的问题

　　（一）事权清单有待规范

　　一是对自身事权情况不清楚。统计数据显示，目前全市镇区平均事权量在3500项左右，但是镇区之间差别较大，事权最多的和最少的相差将近万项。从各个镇区填报的数据来看，行政许可类、行政处罚类和行政执法类事权也相差很大。

　　二是存在大量非权责清单事权。各镇区填报数据显示，到2016年底，全市镇区所承担的非权责清单事权有近万项。可见，目前镇区在事权清理上还比较混乱，部分镇区对自身的事权认识不清、总量掌握不准，非常不利于事权的履行，需要进一步加大对镇区事权的清理与规范力度。

　　（二）事权总量增长过快

　　一是镇区事权总量在短时期内出现迅速增长。调查数据显示，2012年全市24个镇区事权总和将近4.2万项，而到了2016年底，这一数字已经攀升到7万项。短期内事权过快增长，必然会打破镇区既有的事权、人权和财权匹配关系，造成行政资源的紧张，从整体上降低镇区事权履行能力和管理服务水平。

　　二是不同类别的事权增长幅度不一致。统计数据显示，2012-2016年间，镇区行政许可类事权总体增幅较小，同期事权增幅最大的是行政处罚类，其后依次是非权责清单、行政执法和公共服务类。然而，调查结果显示，镇区认为需要进一步下放的事权种类中，“行政许可类”排第一位，其次分别为公务服务、行政处罚类，而对行政执法类事权的下放意愿为零。