作者简介：李文平，华中科技大学教育科学研究院博士研究生。武汉 430074

　　内容提要：文章以1987-2016年《教育部工作要点》为研究对象，利用文本分析方法考察了30年来我国高等教育质量问题的政策关注点及演变趋势。研究发现，政策话语对高等教育质量的关注可划分为三个阶段，“人才培养质量”、“高等教育体制机制改革”、“师资建设”是关注点的集中所在，“科研质量”、“学科建设”和“学校建设”受到了持续、稳定的关注，“高等教育质量监测评估”的重要性越发凸显，而“社会服务质量”却呈越来越不重要趋势，内涵式发展是我国高等教育发展的主要路径；在此基础上，结合相关历史事实，揭示了教育行政在高等教育质量调控中存在的四个问题。

　　关 键 词：高等教育质量 教育政策 《教育部工作要点》 文本分析

　　一、问题的提出

　　随着高等教育大众化、普及化、市场化的发展，教育质量问题备受瞩目，已成为高等教育改革与发展需要优先考虑的问题。[1]1984年，法国政府在其颁布的《高等教育法》中指出：“高等教育现代化的核心是提高教育质量”。同年，美国高质量高等教育研究小组认为，教育质量问题是高等教育的根本问题，高等学校需要努力提升高等教育质量。[2]从中国的情况来看，无论是1993年《中国教育改革和发展纲要》中表达的坚持走内涵发展为主的道路的思想，还是1996年《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出的“教育发展方式从重视规模效益向着力提高质量效益转变”，抑或是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》所阐述的“提高质量是高等教育发展的核心任务”，这些政策都表明，高等教育质量是我国教育政策话语体系的重要组成部分，并受到了持续关注。在我国，某一时期国家、社会或高等学校教育质量政策通常体现为国家、社会或者举办者的意志，[3]而政策话语直接引导和决定着不同的社会分配方式，[4]影响着教育发展实际。即是说，我国高等教育的质量发展通常会受教育政策左右，因此，考察政策话语的言说构成对高等教育质量研究具有积极意义。就目前来看，大多数政策研究者很少能接触政策过程“黑箱”，而政策文本分析为其提供了一种“黑箱技术”，即通过政策文本来“观察”实际上并不可能直接观察的长时段政策演变过程。[5]基于此理论，笔者以科学文献计量为基础，试图通过较为规范的研究设计，具体分析我国教育政策中有关高等教育质量问题的内容分布和发展走向，研究我国高等教育质量发展的重点和薄弱点，试图把握其发展脉络、勾勒演变历程，为丰富高等教育研究尽绵薄之力。

　　二、研究设计

　　(一)技术路线

　　首先，以教育部(国家教委)1987-2016年《工作要点》为研究对象，从中筛选直接与高等教育质量相关的政策文本，将目标文本转录至新建文档，以自然年为时间切片单位构建文本分析语料库；①其次，基于“关键词词频挖掘技术”搭建对教育政策文本进行分类的理论框架，并实现概念的操作化；再次，以句子为分析单位，逐句研读语料库文本，依据“先目标后形式”、“只回一个家”等分类原则，对语料库文本按年进行编码赋值，并将其纳入相应框架；最后，根据近30年来《工作要点》的文本计量结果，结合相关历史背景和具体事实，挖掘我国教育政策话语对高等教育质量关注的重点及其演变趋势。

　　(二)研究对象与资料来源

　　选择《教育部工作要点》(下文简称《工作要点》)作为研究对象是出于以下考虑：第一，《工作要点》每年年初出台，是教育部部署当年全国教育发展工作的重要政策文件，涵盖教育领域的方方面面。它虽然不是正式颁布的、具有法律效力的规定性文件，但属于“教育行政部门在一定时期内为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行动准则”的范畴，属于广义上的教育政策。[6]第二，研究资料具有权威性、可获得性、连续性和公开性。教育部自1987-2016年30年间的工作要点是教育部官方网站连续公布的开放信息，便于获取与查找，而且资料来源权威、可靠。本研究所使用的文本资料均来自教育部门户网站。第三，近年来已有研究者利用《工作要点》文本进行了许多研究，[7][8][9][10]证明这些材料具有作为学术材料进行深入研究的价值。

　　(三)研究方法

　　“人们在阅读文献时，难以估计文字的分布情况，更难掌握文字在文献中的全部使用情况。但文献文字的自然分布状态，携有语言的大量信息。”[11]因此，通过文本数据分析技术解析政策文本，我们很有可能获得一些意外发现。文本分析是“对大量文本数据进行结构化处理并赋予意义的过程”，[12]将复杂、凌乱的资料解构组成元素，再通过编码、删减、分类和重构等程序来获得对资料更为深入的理解，[13]这种处理手段的关键是变量抽取和属性归类。[14]因此，我们若能对政策文本进行合理地编码和归类，就能有效提取我国政策话语对高等教育质量的主要关注点，进而分析其演变趋势和发展特征。

　　(四)分析框架

　　“框架”概念最早源于1955年贝特森发表的《一项关于玩耍和幻想的理论》一文，后经戈夫曼引入文化社会学领域，成为定性研究中的一种重要分析工具。戈夫曼认为，“框架”是人们用来认知和阐释社会客观世界的一种认知结构，人们对客观世界经验的归纳、解构与阐释都依赖一定的框架，它使得人们能够定位、感知、确定和命名那些看似无穷多的具体信息，[15]“框架”一方面源自过去的经验，另一方面则常常受到社会文化意识的影响。因此，基于“关键词词频挖掘技术”挖掘出的30年来高等教育质量研究热点话题以及通读政策文本梳理出的高等教育质量治理大致命题，②我们搭建了一个由“三维九要素”构成的“经验式”分析框架，分别是：高等教育基本任务(简称任务维度)，包括人才培养质量、科研质量和社会服务质量；高等教育质量保障软、硬件建设(简称建设维度)，包括师资建设、学科建设和学校建设；高等教育质量管理(简称管理维度)，包括高等教育发展模式、高等教育体制机制改革和高等教育质量监测评估。分析框架构建的逻辑如下：

　　首先，人才培养、科学研究和社会服务是高等教育的基本职能，政府对高等教育质量的关注、变革等终归需落实到具体的实践领域。同时，政府对高等教育质量管理效果的好坏，对高等教育软、硬件设施投资效果的好坏终归需通过人才培养、科学研究、社会服务质量的好坏来评价。所以，我们认为有必要将三者纳入分析框架并归于高等教育基本任务维度。

　　其次，培养高层次人才、产出高水平成果、提供高水准服务，都离不开高水平的教师，教师是高等教育质量的关键。此外，学术职业的存在和发展需要一定的职业场所，一般而言，教师归属于学校，然而，学术职业具有对学科归属感高于对组织归属感的特性，[16]这意味着，在强调教师对高等教育质量重要性的同时，也不能忽视对学科和学校的组织建设。“栽下梧桐树、引得凤凰来”，组织建设的加强不仅能优化师资建设软环境、吸引优良师资，也是留住优良师资的重要资本。此外，组织建设还能为高校人才培养、科学研究和社会服务筑建更高的平台，对提升高等教育质量大有裨益。另外，无论是师资建设还是学科、学校建设，其发展所带来的效益都会同时作用于人才培养、科研、服务，我们很难有效区分哪一种建设对哪一种任务更加有利。这意味着，我们无法对师资、学科、学校建设进行有效剥离，将其纳入人才培养、科研、服务中的任何一个要素。综合考虑，可将这三个要素列为建设维度，将其视为政府对高等教育质量保障软、硬件设施建设的关注。

　　最后，管理职能是公共行政部门体现国家意志、达成国家战略、实现政策目标的重要手段。在教育行政领域，从公共资源、公民信任和公共权力的投入到教育产品和教育服务的产出，行政部门必须注重管理问题。[17]因此，可将高等教育质量管理作为一个维度体现出来，结合教育行政部门对高等教育质量管理的制度规定，③以及“戴明环”质量管理理念，我们将政府的高等教育质量管理活动分解为高等教育发展模式(内涵式④和外延式)、高等教育体制机制改革和高等教育质量监测评估。

　　整体而言，三个维度之间逻辑关系紧密。管理维度架构于建设维度和任务维度之上，其调整直接关系到后两者面临怎样的制度环境，而建设维度能为任务维度的发展提供良好的基础保障。同时，建设维度和管理维度实施效果的好坏具体体现在任务维度上。