作者简介：朱春芳，浙江师范大学教育学院，浙江金华 321004 朱春芳，女，浙江师范大学教育学院博士后，讲师。

　　内容提要：治理是在科层管理与市场失灵的背景下，政府、市场、公民社会和组织为解决共同问题而共担责任并分享权利的新型管理方式。在这种新型管理方式下，英国政府一方面以自治之名放松了对学校资源投入的控制，另一方面以问责之名强化了资源产出控制，监控方式由投入性控制变为产出性控制。但由于过度重视问责，学校自治仅限于资源操作层面，专业决策权仍由政府集权管理，导致学校管理日益商业化。有效的教育治理需要真正形成政府、市场、公众和学校共担责任的大教育观，并建构相应的功能性支持体系以营造适宜的治理环境。

　　关 键 词：英国 基础教育 治理模式 学校管理

　　中图分类号：G511.561 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2016)07-0021-06

　　一、英国基础教育治理的起源

　　治理标志着公共事务管理的重心从“政策制定”(Policy-making)变为“问题解决”(Problem-solving)。克劳斯·奥菲(Claus Offe)指出：“治理的话语之所以在短期内引起广泛关注，原因之一就是包括公众、政府在内的广大民众认识到对于无数公共生活领域中的‘问题’，政府政策或广义的科层行为模式与市场机制一样都明显失效。”[1]这种关于“问题解决”的意识出现于20世纪90年代早期。简·库伊曼(Jan Kooiman)指出：“在社会福利、环境保护、教育规划等领域，政府与社会之间出现了新的互动模式，这些互动模式旨在解决新问题，或发现新的治理可能性。”[2]

　　不管上述“问题”是什么，都需要一种新的解决方案。从20世纪90年代开始，在公共管理领域涌现的大量有关治理的话语都将网络(Networks)作为这些问题的解决方案。早期的治理概念就是通过网络进行决策，网络也在当代社会三种治理形式(科层管理、市场和网络)中处于优势地位。

　　治理理念风靡于20世纪90年代的英国，是各种内外部因素共同作用的结果。就内部原因而言，20世纪70年代以来，英国经济不断衰退，政府无力维持第二次世界大战后福利民主社会时期的经济繁荣。英国国内普遍认为，导致经济萎靡不振的一个重要原因是公共部门的投资效率低，运转失败，尤其是教育失败。[3]外部原因之一是政府职能的镂空(Hollowing-out of the State)，即政府将很多职能上移给欧盟委员会这样的国际组织，下移给诸如教育标准局(Office for Standards in Education，Ofsted)这些履行特定职能的机构，外移给一些私人或民间机构，从而形成国际组织、国家各级政府、半官方机构、私人和民间机构共同分担权力与责任的局面。此外，全球环境变化、恐怖主义和金融危机等诸多新问题已跨越了民族国家的边界，需要各国协同合作，共同解决。这些导致社会各界更为关注与新问题有关的各部门和资源的协调和整合。[4]

　　治理的本质是互动，又称互动治理(Interactive Governance)。互动治理就是“全部的互动活动都旨在解决社会问题和创造社会机会，包括形成和应用指导互动活动的原则，关照那些能促进或控制互动活动的机构”。[5]在互动治理中，政策不由政府单方面决定，而由政府、市场、公民社会和组织共同决定，因此打破了公私、政府非政府、正式非正式间二元对立的局面。

　　二、英国基础教育治理的变革

　　自20世纪80年代始，英国政府实施了自治与问责双管齐下的教育改革。一方面，以自治之名将原本属于地方当局对学校的财政和人事控制权下放给学校，并通过学校董事会吸收地方社区(包括地方议员)、学校员工、慈善机构、赞助商和企业代表们参与学校管理。另一方面，对原本属于教师群体的专业自主权——课程设置和考试权进行集权管理，如实施国家课程标准和设置各年龄段学生的考试目标，建立各种半官方机构定期对学校进行绩效评估，发布学校排名表，要求学校向教育部、督导机构、家长、学校董事会和各种社会人士公开绩效信息。在自治与问责的双重作用下，教育系统随之革新，形成了政府、市场、公民社会和学校共同管理教育事务的治理网络，权责更加分散。而变革前，只有各级政府与教师专业群体分担资源与权力。

　　这一从管理到治理的发展过程，被认为是中央政府逐步退让并引入其他利益相关者参与的过程。但事实上，中央政府并非退让，而是在适应不断变化的环境中采用了新的治理方式。[6]政府只是用一些“柔性”的治理方式代替了以前“硬性”的治理方式，[7]代表着政府与社会之间新的互动模式。[8]在这种模式中，政府并未失去管理的能力，也并非管得更少，而是为了更好地管理。网络和伙伴关系改变了公、私的界限，参与治理的各主体数目逐渐增多，组成了一个具有共同目标的治理网络。在这一网络中，各主体之间相互依赖，交换资源。尽管政府现在与大量非政府机构形成新的伙伴关系，但约翰·芬威克(John Fenwick)和凯伦·约翰斯顿·米勒(Karen Johnston Miller)等人的研究表明，在这些治理关系中，政府仍是核心主体。政府凭借网络、伙伴关系、共治和共同体治理等多种方式提升了自己在公共政策和服务供给中的作用。[9]

　　三、英国基础教育治理模式的分类——以英格兰为例

　　教育治理的转变主要是通过变更政府监控手段实现的，即从“投入性控制(Input Control)”转向“产出性控制(Output Control)”，从事前控制和需求导向转向事后监控和结果导向。根据政府对资源投入(即教育投入所需的财政和人事等物质性资源)和资源产出(资源投入所产生的成果，即目标导向的国家课程和绩效评估)的控制程度，可将教育治理模式分成4种，分别用象限1、2、3和4表示(具体见图1)。

　图1.教育治理模式的划分