作者简介：任小燕，南京师范大学教育科学学院讲师，博士研究生，南京 210097

　　内容提要：民国公立大学董事会制度出现于北洋军阀政府时期，是对以“大学自治”为核心理念的美国大学董事会制度的效仿。民国公立大学董事会制度从形成动因、校董人选、职权变化、决策程序等方面均体现出明显的“中国化”特征。而“中国化”特征的背后，是政治环境、制度环境、文化环境等外部环境共同作用的必然，这也导致了民国公立大学董事会制度在运作和决策中难以呈现出美国大学董事会制度的自治特征。然而，民国公立大学董事会制度依然不失为社会多元化、民主化参与大学治理的一种艰涩的教育实践。

　　关 键 词：大学自治 民国公立大学 董事会制度 中国化

　　标题注释：本文是“江苏高校教育学优势学科建设工程资助项目(PAPD)”、江苏省研究生创新项目“民国学校董事会制度研究(CXLX13_33)”的研究成果。

　　大学自治传统最早可以追溯到欧洲中世纪大学的行会自治。爱弥尔·涂尔干认为，欧洲中世纪大学是建立在行会概念的基础之上的。①而行会自治的出现又根植于欧洲中世纪普遍存在的城市自治的政治传统。可以说，政治上的城市自治，孕育了文化教育领域的治理模式，行会自治乃至教育领域的大学自治，均脱胎于此。中世纪欧洲大学自治历程是一部大学与政府、教会关系不断调整和斗争的历程，大学与教会、政府的关系一度成为大学自治的核心要素。

　　大学自治是一个相对概念。尤斯廷·P.托伦斯认为，“大学自治的问题没有答案，因为自治概念本身是一个相对的概念。”②约翰·S.布鲁贝克进一步提出，无论是在理论上还是在历史实践中，大学自治都是有限度的自治。因为完全的自治意味着完全的经费独立，而这一状况根本不可能存在。民国学者夏承枫认为，“大学为最高学术机关，应有校政自治和学术自由的精神。政府对大学的管辖，应有其限度。”③伯顿·R.克拉克的《国际高等教育百科全书》对大学自治的内涵作了界定，认为大学自治是大学作为一个整体机构的自我管理，其内涵包括机构管理、资金控制、教职员聘任、招生、课程和评价等方面。然而学界对于大学自治内涵的界定，没有统一答案。笔者认为，大学自治应包括，坚守相对外部权力的决策独立，坚守面对内部治理的权力边界，坚守决策程序的民主合法。

　　以大学自治为核心的美国大学董事会制度，是民国公立大学董事会制度效仿的原型。

　　在制度成因上，美国大学董事会制度的产生并非来自于高明的理论建构，而是源于自身的生存环境和自我选择的现实需要，最终目的是促进大学和教育的发展④；在校董组成上，体现出真正的社会参与的民主化特征，董事皆以个人身份参加董事会；在职权范畴上，校董会职权被限定在特定的范围而不能逾越，从而遵守大学内部的权力规范，维护大学内部的自治权力和学术权力；在运作程序上，美国大学董事会制度有着严格、规范、有效的运作规则，且对董事会及其成员具有普遍约束力；在制度保障上，美国大学董事会制度移植了英国中世纪大学形成的学术法人制度，为大学独立于外部权威提供了有效的法律保障。

　　一、本土之变：民国公立大学董事会制度的基本特征

　　民国公立大学董事会制度出现于北洋政府时期，取法于当时的美国大学董事会制度，意在争取经费乃至某种程度的大学自治。该制度在形成动因、校董人选、职权体系、决策程序等方面均体现出不同于美国本土的鲜明的“中国化”特征。

　　(一)形成动因

　　解决办学经费缺乏、经费管理问题，是民国公立大学成立董事会的直接动因。清华董事会设立于1917年(民国六年)，清华学校的办学经费来自于庚款，因此清华董事会设立的主要目的不是筹款，而是管理清华基金和学校经费。在清华董事会设立之前，校长周诒春因从事大规模校舍建设耗资巨大而招致批评。外交部担心清华庚款的存续而设立“筹备清华学校基本金委员会”，由该基委会建议成立清华学校董事会，作为审查和处理清华经费的机构。国立东南大学董事会的设立，直接原因是办学经费不足。当时的北洋政府虽支持成立国立东南大学，但却无力提供相应的办学经费，因此，东南大学不得不另谋他途，把筹款目标转向了东南社会。于是，在郭秉文等人的推动下成立东南大学董事会。“筹备处以欧美各大学为求社会之赞助起见，往往设立董事会，协助校务进行”⑤，解决办学经费不足是东南大学董事会成立的直接原因。北师大董事会成立于1924年，其直接动因也是筹措办学经费。“应组织董事会，筹议学校内部一切计划，催请政府发放经费，至不得已时并得自行筹款。”⑥

　　民国公立大学成立董事会的另一个重要动因，为大学教育争取更多资源，谋专业之发展。这一点在交通大学董事会成立过程中表现得尤为明显。交通大学董事会成立于交通大学组建之初，由时任交通总长、交通大学校长的叶恭绰极力推行。设立董事会并非由于经费无着，而是出于大学管理与人才培养之需(由交通大学董事会后来的各种变故分析，董事会的成立与交通部内部的派系斗争和交通权力之争夺不无关系)。叶恭绰认为我国交通事业长期没有发展的原因在于，“专门人手缺乏，不敷应用。而专门人才之所以缺乏，则实由现有各学校学制之不能统一。学制不能统一，即教授不能适应，而所造就之人才，仍不能适如实际上之需要。”⑦因此，1921年的《交通大学大纲》对董事资格除了捐助者外，还提出了如“有工业或经济专门学术者”，“曾办理交通事业成绩卓著者”⑧等不同于他校的极其专业的要求。

　　民国公立大学董事会的出现，除了公立大学自身的上述原因之外，北洋政府当局也存有其设立的初衷。首先，可以缓解财政亏空导致的舆论压力。军资靡费的北洋政府面对教育经费的捉襟见肘无能为力，京城许多大学都因教育经费短缺而停课，大学教师因政府欠薪而引发讨薪运动。北洋政府于1924年颁布《国立大学校条例令》，以政府行为推进校董会制度在全国国立大学的普及，借此增加学校向社会筹资的多元化渠道，分解经费压力。其二，北洋政府及相关部门通过校董会制度，指派幕僚或亲信担任董事，进而影响董事会会议决策，达到掌控或干预民国公立大学校政的意图，这一目的在清华学校、交通大学得到了极为突出的体现。

　　(二)校董人选

　　民国公立大学董事会的人事结构有着明显的“中国化”特征，即董事会成员结构具有强烈的官方(政治)色彩，而董事会人选的先后变化也与政府对大学治理的强力干预密不可分。清华校董会、交通大学校董会基本由政府官员把持，成为政府直接管理大学的工具。东南大学校董会成员较为多元，以东南社会人士为主，教育部干扰因素相对较小。

　　东南大学从1920年筹办开始，其计划书、预算书中，都明确提出教育部代表为东南大学董事会(理事会)成员。在1924年公布的《国立东南大学校董会简章》，明确规定了校董资格分为“当然者”和“选聘者”。而“教育总长指派之部员”属于校董之“当然者”⑨。而东南大学的其他校董必须经过教育部正式发函聘请，包括“当然校董”校长，以及“选聘校董”。东南大学第一届校董共17人，其中包括政府官员11人，如任鸿隽、王正廷、袁希涛、严家炽、江谦、沈恩孚等。1923年，董事人数增至19人。

　　交通大学在《交通大学大纲》里规定董事资格为“有工业或经济专门学术者，富有教育经验者，曾办理交通事业卓著成绩者，捐助巨款于本大学者。”⑩董事会章程也未对董事的官方角色作出明确限定。然而，从董事身份可以看出，交通大学董事的官方角色十分突出，在交通大学首届董事会的17位成员中，几半数均为北洋政府及交通部的各级官员。另外，与其他公立大学校内自行举荐不同，交通大学董事人选的产生，首先是将交通部委派筹办交通大学的部分人员直接任命为临时校董，由临时校董再推荐董事，“私相授受，于法并无根据”(11)。交通大学校董会经历过几次人员调整，比如增选2名政府官员、2名商界名流等。

　　与上述情况不同，清华学校董事会的成员及结构出现过激烈变动。清华学校在1917年初设时拟定的董事会章程规定，董事6人，由外交总长选派。而在实际情况是，从1917年至1919年间，人数每年增加4人，最后增至18人。董事皆由外交部派出的秘书、参事、庶务科长、出纳科长、回部公使、大使等外交部官员兼任。(12)1920年，外交部和美国公使馆鉴于五四运动对清华的影响，将清华董事会改由外交部参事、美国驻京公使参赞、外交部参事等3人组成，以此加强对清华的控制，强化政府权威，使清华治校权牢牢掌控在外交部和美国驻华公使手中。1927年，外交部鉴于清华师生对董事会权力扩张的不满，对清华董事会进行改组，在原有董事的基础上，增加教育界、财务专家及清华校友若干，以此缓和清华师生的情绪。1928年，新的董事会成立，由外交部官员(外交部次长唐悦良、外交部参事张歆海)，以及著名学者(蔡元培、杨铨等)共9人组成。(13)

　　从1918～1928年十年间，清华董事会成员结构的变迁呈现出一些明显的特征：在董事数量上，呈现出“增-减-增”的变化曲线。在董事身份上，外交部官员和美国公使的董事身份自始至终保持不变，增减的董事主要是教育界学者、财务专家、清华校友等非官方角色。关于清华校长，甚至有相当一段时间并非董事会成员，而只能列席董事会会议和提出议案，并且被动执行董事会各项决策。