摘  要：我国特殊教育发展正向人本价值和民生意义转向。特殊教育发展的新转向需要综合改革来支撑。特殊教育综合改革是一种整体性改革、系统性调整和协同性治理。同时，特殊教育发展的新转向也带来了特殊教育改革重心的新转移，支持保障体系建设就是其中的一个重点领域。

　　关键词：特殊教育改革发展 综合改革 特殊教育支持保障体系

　　基金项目：本文系江苏省第四期“333工程”培养资金资助项目《正义与局限：特殊儿童教育公平的教育政策研究》阶段成果；江苏省教育科学“十一五”规划2009年度重点资助课题“江苏特殊教育学校可持续发展研究”(B-a/2009/01/027)研究成果。

　　改革开放以来，我国特殊教育发展经历了以“规模-数量”为主要特征的“普及型”扩张后，在当前社会全面转型的历史时期，正处于向以“公平和质量”为主要特征的“普及-提高”并重的发展方向转型结构调整期；同时也正面临着各种压力集聚和结构调整问题。如何准确把握特殊教育发展转向及其改革逻辑，并抓住重点领域推进改革，是当前新的重大挑战。

　　1  人本价值与民生意义：特殊教育发展的转向及其依据

　　特殊教育是人类社会文明发展的结果，特殊教育每一次变革都反映着人类社会文明发展的新高度。在当前文明社会，特殊教育既是国家和社会发展的工具，也是残疾人自身成长发展的目的需求；既是国家利益和政治意志，也是残疾人的人权和民生福利。在我国改革开放前的相当长的特定历史时期内，特殊教育一直存在着工具价值和目的价值的分野，国家利益和民生福利的隔离。特殊教育被政治、社会、文化等国家利益价值取向的偏重所胁迫，注重了工具本位和国家本位的特殊教育发展观。这尽管具有一定的历史合理性和现实作用，不可超越和回避；但是其背后掩盖的对残疾人人本价值的抑制和民生问题的轻视，是特殊教育改革无法绕开的一个重要问题。党的十七大和十八大以来，随着党和政府执政理念和方式的转变，特殊教育性质地位获得了新认识，特殊教育在内的整个教育被重新定位为“以改善民生为重点的社会建设”。特别是科学发展观与和谐社会建设的重大理论与实践，使特殊教育发展观改变了过去注重工具本位、国家本位的价值偏向，而转向注重实现残疾人成长发展的人本价值和实现残疾人民生改善、生活幸福的民生意义取向。这种人本价值与民生意义的定位和转向是特殊教育发展的阶段特征和社会现实需要。

　　1.1  党和国家对特殊教育政治决策的新认识

　　党和政府是特殊教育发展与改革的权威决策主体。特殊教育政策在很大程度上就是党和政府意志的一种表达。特殊教育发展离不开党和政府政治决策的认识定位。党的十七大和十八大作为指导新时期经济社会发展的重要政治纲领，是奠定特殊教育新认识的重要基础。十七大指出“教育公平是社会公平的重要基础”，教育“与人民幸福安康息息相关”，要求“关心特殊教育”，并把它作为以改善民生为重点、推进和谐社会建设的内容。十八大则进一步强调教育是人民“最关心最直接最现实的利益问题”，是“让人民过上更好生活”的民生之利，要求“支持特殊教育”，且以“人民满意”为标准，“努力办好人民满意的教育”。这表明，党和国家不再把特殊教育仅仅视为实现国家政治等利益的工具，而重视把特殊教育作为残疾人应享有的一项基本人权和民生福利，把残疾人的成长作为和谐社会建设和经济社会进步的重要基础，强调特殊教育在实现残疾人民生改善和自身成长发展中的人本目的价值。这种新的认识和定位，从根本上改变了过去单纯注重国家利益和政治意志的工具本位、国家本位的特殊教育发展观，而转向人本价值与民生意义取向的目的本位、民生本位的特殊教育发展观，反映了党和国家对特殊教育之于残疾人人权性质的充分肯定，反映了党和国家对特殊教育之于残疾人人本价值和民生意义的高度认同，体现了党和国家对新时期发展特殊教育的科学认识和合理定位。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下称“教育规划纲要”)再次强调了特殊教育在推动改善残疾人民生、促进社会公平正义中的重要作用，指出“特殊教育是促进残疾人全面发展、帮助残疾人更好地融入社会的基本途径”[1]，并要求把特殊教育事业要纳入政府经济社会发展规划中。这既表明了特殊教育的民生性质，也表明了特殊教育不是一个机构的“局部性事情”而是整个经济社会“全局性事业”的组成部分。2014年国务院转发的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》(下称“特殊教育提升计划”)明确指出，“发展特殊教育是推进教育公平、实现教育现代化的重要内容，是坚持以人本为理念、弘扬人道主义精神的重要举措，是保障和改善民生、构建社会主义和谐社会的重要任务”，并提出“全面推进全纳教育，使每一个残疾孩子都能接受合适的教育”的总体目标[2]，表达了对残疾人人本价值和民生意义的教育关注。这些重大的政策表述，以权威的话语建构了特殊教育在和谐社会建设中的价值和意义，充分显示了特殊教育的人本价值与民生意义及其在经济社会发展中的重要地位。当前及今后相当长的时期内，“以人为本”、建设“人本特教”成为引领特殊教育发展、乃至构建和谐社会的重要价值使命[3]，关注残疾人教育公平、残疾人民生、残疾人权利、残疾人成长及其教育保障等成为特殊教育改革发展不可绕过的重要命题。

　　1.2  特殊教育发展的主要矛盾产生位移

　　特殊教育是社会实践活动，特殊教育发展变迁是社会需要和自身结构调整的结果。在改革开放初期及其以前相当长的时期内，基于经济社会的国情现实，特殊教育以解决“残疾人教育有无问题”和体现“社会主义人道主义精神”的意识形态问题，重视体现宏观的、国家主义至上的形式意义。当前我国社会转型时期，各种矛盾和利益相互交织，给特殊教育发展带来重大影响。其中，特殊教育发展不均衡、不公平，以及特殊教育质量不高问题十分突出，特别是农村残疾人教育不均衡、非义务教育发展不均衡、不同区域及不同残疾人群体间教育不公平等成为影响教育公平和教育整体发展的重要因素。以重度障碍残疾人教育为例，据资料表明，至2010年末我国共有2518万重度残疾人，占残疾人总数的29.6%；①但是他们的入学率极低。据中残联2010年度数据显示，仅肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾的未入学适龄障碍儿童就达101561人，占未入学适龄残疾儿童总数的70.1%。②2014年国务院转发的《特殊教育提升计划》开宗明义指出，“我国特殊教育整体水平不高，发展不平衡。农村残疾儿童少年义务教育普及率不高，非义务教育阶段特殊教育发展水平偏低，特殊教育学校办学条件有待改善，特殊教育教师和康复专业人员数量不足、专业水平有待提高”[4]。这表明，在新的历史条件下，特殊教育存在与发展的矛盾已由规模和数量扩张为特征的“普及-效率”矛盾转移到以公平和质量为特征的“普及—提高”并重的矛盾的新阶段，特别是残疾儿童学前教育、多重和重度障碍儿童教育、高质量的教师队伍建设、满足残疾儿童特殊需要的个别化教育、残疾儿童转衔教育、教育与康复结合、与社区合作，等等。特殊教育公平和质量为特征的“普及—提高”矛盾是关涉残疾人教育质量的成长问题，也是关涉残疾人教育公平的社会问题。其中，如何让改革发展成果更多更公平地惠及所有残疾人，解决好他们最关心最直接最现实的利益，是一个以教育公平为主要特征的民生问题；如何让教育促进残疾人成长发展，实现他们平等参与社会，有尊严、有价值、有意义的生活，是一个以教育质量为主要特征的人本意义问题。这揭示出特殊教育发展的新的阶段特征，也预示着对这些新的矛盾和问题的解决需要与之相适应的新的特殊教育认识。由此，直接带来特殊教育向人本价值与民生意义的转向和定位，体现了新的历史时期，基于新矛盾、新问题等社会现实需要对特殊教育改革发展自身定位的结构调整。

　　1.3  特殊教育要素结构的变化

　　特殊教育改革本质上是自身结构要素的重组和优化，而特殊教育要素依赖于社会现实条件。当前，随着经济社会的全面变革，直接带来特殊教育要素结构的变化，从而奠定了特殊教育向人本价值与民生意义转向的内部要素基础。这主要体现在投入、师资和生源三个方面。第一，在投入变化方面。随着整个财政性教育经费支出占国内生产总值4%目标的实现，特殊教育在内的教育投入进入到“后4%投入”时代，特殊教育基本上获得较充足的财政投入保障。也就说，制约特殊教育发展的要素已发生了深刻变化，投入已不再是制约特殊教育发展的瓶颈，而投入怎么分配、如何提高效益、如何促进公平，以及投入之外的教育思想理念、技术方法等已成为“后4%投入”时代凸显的重要制约因素。以教育投入增长为特征的特殊教育发展将逐渐转轨为以公平分配为主要特征的体制建设和以教育理念更新、教育技术提高为特征的特殊教育内涵建设中来。其中，如何让残疾人获得公平优质的教育是一个核心问题。第二，在师资变化方面。随着我国特殊教育师资培养培训质量大面积提升和优化，已经为支持实施更精致、更专业、更微观的特殊教育奠定了一定师资基础；同时，特殊教育技术的进步、办学物质条件的改善，以及整个社会文明的进步，这些都直接推动特殊教育发展逐渐步入了以人为本的精致化阶段。特别是在全纳教育理念的影响下，特殊教育政策决策和教育教学的实践都受到全纳教育的深刻影响，关注残疾人的价值和意义、关注残疾人的尊严和权利、关注残疾人教育公平和质量，已经逐渐成为共识，为特殊教育向人本价值与民生意义转向奠定了重要基础。第三，生源变化方面。当前我国受教育人口正面临人口负增长率和低生育率，以及优生优育带来的人口素质提升，这些均给教育带来了深刻影响。2010年我国第六次人口普查数据表明我国人口生育率和人口增长率呈不断下降趋势。其中0～14岁人口(占总量16.6%)比2000年第五次人口普查下降了6.29个百分点③；同时，2006年第二次残疾人抽样调查显示，0～14岁残疾儿童所占残疾人比率也仅为4.66%，比1987年第一次抽样调查的15.8%降低11.14个百分点，锐减430.35万人④。这表明我国特殊教育生源总量和适龄儿童增长率将面临持续下降的趋势。其中，中重度残疾人越来越成为特殊教育受教育人口的主流人群。这种受教育人口数量结构的变化必将带来特殊教育需求结构和特殊教育发展方式的深刻变化。在我国GDP和教育投入增长的情况下，推进特殊教育向精致化、质量化、全面化、均等化、以人为本的特殊教育发展转变已成为必然。

　　2  综合改革：特殊教育改革的逻辑选择

　　矛盾问题和任务目标是改革的逻辑起点。有什么样的矛盾问题和什么样的任务目标，就会有什么样的改革逻辑。特殊教育发展对人本价值与民生意义的定位，以及公平和质量为特征的“普及—提高”矛盾，需要与之相适应的新的改革逻辑来支撑，这种改革逻辑就是综合改革。

　　2.1  综合改革及其必要性

　　关于综合改革，最权威的设计源自于十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革、推进教育领域综合改革的思路设计。这对特殊教育而言既是一个改革逻辑被动的政策植入，也是一个适应特殊教育新定位的主动逻辑跟进。因为，一方面，特殊教育作为教育的一部分，其改革自然属于教育综合改革的整体设计之中。另一方面，这也是与特殊教育新定位以及新的问题矛盾相适应的逻辑必然。

　　一是从特殊教育发展的任务目标看，特殊教育发展向人本价值与民生意义的转向，揭示了特殊教育改革重心必然要以公平和质量为价值核心，既要面向增量改革，为改善残疾人教育提供充分的量的增长保障；又要面向存量改革，为解决既有矛盾、特别是体制束缚和制度缺陷提供合理路径。从特殊教育内外部关系看，特殊教育改革重心就是既面向特殊教育系统内部要素改革，促进特殊教育系统自身的制度优化、完善创新；又面向多学科知识及其工作者，以及政府、社会、学校的关系改革创新，促进特殊教育多部门、多主体的多元合作、多主体治理，形成良性互动和有效配合的机制，特别是与残疾人成长密切相关的卫生医疗、民政、社区和社团组织等部门的良性互动和有效配合。这表明了特殊教育改革所要面对的是一个错综交杂的制度问题，特别是部门间利益分配、权力交割和制度建制等问题是一个硬核。它与不同区域、部门或组织、个人在政治、经济、文化及教育内部要素结构上盘根交错相互嵌入，形成了一个既有利益和权力格局的“铜墙铁壁”。由于改革总是基于特定制度结构束缚之下的改革，特别是对稳定的价值追求往往会使改革回避“硬核”风险，这样仅凭某些局部改革也就难以破除改革的壁垒。譬如，不同部门对发展特殊教育的政绩考核、人事和财力配置、掌控权力的分配、组织协调和政策统整安排等的交织和束缚，使得对一些特殊教育问题的解决，往往停留于表面的、暂时性的矛盾缓解状态。因此，特别需要一种超越于任何局部改革或零散改革而追求全面逐步深入的综合改革思维，即要坚持一种综合改革的逻辑。

　　二是从特殊教育改革发展的问题矛盾性质看，特殊教育改革发展面对的“普及-提高”矛盾，实质上是一个以公平和质量为核心，以资源分配为重点，以发展方式转型为内涵的制度建设问题。这既涉及到残疾人成长的目的和意义，也涉及到资源分配的社会观念和特殊教育发展的自身价值定位。一方面，残疾人作为社会弱势群体，其获得有质量的、有意义的、公平的教育，实现改善民生和幸福，关涉到分配和再分配的问题，不可能依靠市场“经济人理性”或自发的道德良善来保障。特别是在上述指出的以公平和质量为特征的“普及-提高”矛盾的新阶段，教育公平、教育质量和教育普及相互交织，在问题解决的深层次内核上，构成了一个以体制机制为核心的制度建设问题。对这些问题的解决已不是单靠供给总量的增量改革所能解决。供给总量的增加适宜于效率的提高，但不能解决公平分配问题，更不能解决残疾人成长的意义问题。这充分表明了特殊教育改革是一个系统性问题。另一方面，特殊教育资源的分配作为差别原则为主的“补偿公平”，其正义性面临着许多人的质疑，如何在不同人群之间，特别是在我国经济尚未充分发达，资源紧张，其它社会建设各种矛盾还很突出的情况下，特殊教育切实解决“普及-提高”的矛盾还需面对一个矛盾交织和利益再平衡的系统制度建设问题，特别需要深层次的以制度建设为中心的存量改革来保障。特殊教育改革应作为社会改革的拼图之一，予以整体设计。

　　2.2  整体性改革、系统性调整和协同性治理：特殊教育综合改革的方法论特征

　　根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化改革和推进教育领域综合改革的设计，综合改革是一种注重改革的系统性、整体性、协同性的方法论。本文所指特殊教育综合改革，就是立足特殊教育发展人本价值与民生意义的定位，以及公平和质量为特征的“普及-提高”矛盾，按照整体性改革、系统性调整和协同性治理的思路方法，进行制度建构、完善和创新。它以促进组织变革与制度创新完善为主要手段，追求特殊教育改革的整体推进和全面深化。它具有以下方法论特征：

　　第一，特殊教育综合改革是一种整体性改革。在现代社会，特殊教育存在都不是孤立的，而是彼此联系的宏结构系统。它一方面有机嵌入到社会结构中，是一个依赖于整个社会系统的开放结构；另一方面，其自身也有着一定的组织制度、活动方式和人群，以及较完善的学科知识体系，是一个相对完整、稳定的学科领域。同时，构成特殊教育宏结构整体的部分之间，特别是特殊教育投入、师资和学生等要素之间，及其与社会之间、卫生部门等其它组织，是相互联系、相互影响的整体动态平衡过程。特殊教育每个局部问题的解决都离不开对整体的分析，局部问题需要放置到特殊教育整体及其存在的社会系统之内来考察，明晰要素构成及其存在的联系和矛盾，并以特殊教育宏结构整体优化提升和相关社会制度结构调整来促进局部问题的根本解决。特殊教育综合改革逻辑就是基于对这一整体性状及其关系的体认，认为特殊教育部分的某些属性功能优化和问题解决，不仅仅是其本身的属性功能问题，而且来自于特殊教育整体结构和相关社会制度调整对部分属性功能的影响和制约，是整体结构之间相互作用、相互联系、相互影响的结果。譬如，优秀教师只有在适宜的、能激发其积极性的整体制度环境中才能“发光”，实现其“优”的价值；随班就读并不是在任何地区都是最好、最适用的教育安置策略，只有和本地区教育资源(特别是经济和教育基础、师资和技术条件等)相匹配，才能取得较好的效果。也就是说，特殊教育任何一个要素功能的充分发挥并不是无条件的，而是受到整个体系结构的制约。

　　特殊教育综合改革坚持特殊教育整体性改革观，就是要从全局和整体出发来认识和分析问题，把特殊教育整体作为认识的出发点和归宿。一是要从特殊教育整体和相关社会制度设计出发，在充分理解和把握的基础上确定改革的整体目标，尤其是要重视特殊教育主要问题矛盾以及社会发展变革的总体方向和目标。譬如，全纳教育思潮的人本特教及其个别化教育就是一个主流方向。二是要从整体视角分析特殊教育存在的全局性矛盾和问题，分析每个部分之间的矛盾及其各种条件限制，找到满足和实现整体目标的条件，提出各种可供选择的方案，并选择最优方案，特别是要重视影响目标实现的结构性矛盾。譬如，《特殊教育提升计划》中提出的“每一个残疾孩子都能接受合适的教育”目标实现，涉及合理的特殊教育体系和工作格局，其中特殊教育服务保障机制是一个重要领域，特别是保障的体制机制创新，譬如“送教上门”和“孤独症学校”等普及教育的制度创新、经费保障的政策设计、师资保障的管理制度创新、课程标准建设为主的课程教学改革、学校基础能力建设等，就是直接影响全局目标实现的关键因素。三是要注意正确处理好短期目标与长远目标，以及改革、发展和稳定的关系，坚持增量改革和存量改革相结合、特殊教育系统内部要素改革与外部关系改革创新相结合，科学、系统地推动特殊教育整体、和谐、可持续发展。譬如，还是以《特殊教育提升计划》为例来看，“每一个残疾孩子都能接受合适的教育”目标实现，尽管设计了三年的任务措施的政策安排，但是缺少对“特殊学校办学质量标准”这一具有稳定和持续作用的长期目标政策思考，可能会使得上述目标实现面临“缩水”的困境。在这里，从整体到部分到再回整体是基本的逻辑过程，特殊教育整体结构优化是促进各要素及其相互关系优化的基础。

　　第二，特殊教育综合改革是一种系统性调整。特殊教育是一个完整的结构系统，其每个结构要素都与整体密不可分，同时每个结构要素的“短板”都可能导致整体的缺陷。根据“木桶原理”，特殊教育整体水平的提升来自于每个结构要素的限制。基于这个认识，特殊教育综合改革逻辑认为特殊教育整体发展是其每个结构要素的属性和功能按一定方式相互作用、相互联系来实现的。譬如，投入要素的结构调整优化会直接导致教育条件的改善，薪酬分配体制的结构优化会直接导致师资配置的优化，而这些又会直接导致教育水平和效益的提高。实现特殊教育成功改革就要立足对特殊教育每个结构要素的考察，特别是立足牵一发而动全身的关键结构要素“限制性”的分析和解决(如体制机制问题)，来实现整体水平的提高。在这里，构成特殊教育整体的不同要素结构属性的差异性，是整体得以存在的核心因素，也是促进整体发展的关键因素。其中，不同要素结构属性之间的彼此联系使得特殊教育整体成为可能，准确把握不同要素结构属性之间的彼此联系也就成为综合改革的一个基点。它超越了简单的线性思维，强调系统结构是与每个结构要素的功能及其关系紧密相连的，每个结构要素及其关系是系统整体功能的构成要素，有什么样的特殊教育结构要素及其关系就有什么样的特殊教育存在样态。