原标题：职业教育治理：现实困境与应然追求

　　作者简介：赵蒙成(1969- )，男，河南上蔡人，博士，苏州大学教育学院教授，博士生导师，苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员，主要从事职业教育、学习科学研究(江苏 苏州 215123)；徐承萍，苏州大学教育学院，苏州卫生职业技术学院高等职业教育研究所(江苏 苏州 215009)。

　　内容提要：由于治理理论发展背景被误读、职业教育治理研究未及内里、职业教育体制单一、职业教育多元主体尚未形成共同的价值追求等原因，当前我国职业教育治理身处某些困境之中：政府“单向度”推进治理变革、市场主体过度强调市场原则与经济规则、职业院校内部治理主体错位、双重赋权的行业协会的第三部门立场不坚定等。为了实现职业教育治理的目标，政府需要主动打破利益藩篱、主导治理顶层设计，职业院校完善内部治理结构、提升治理能力，市场有所为有所不为，第三方坚定自身立场，多方共建公共信息平台。职业教育治理走向成功必须夯实民主、法治、公开的基础，必须依靠职业教育各利益相关方建立共同价值追求、各尽其职、协商善治。

　　关 键 词：职业教育治理 现实困境 多元主体 应然追求

　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：2095-7068(2016)04-0047-08

　　职业教育治理在我国勃兴缘起于职业教育“双重失灵”困局、公众参与公共事务管理与决策程度提升以及信息化社会的发展。职业教育治理追求政府、市场、行业协会和职业院校等多元主体的共治，形成价值共识，鼓励民主参与，形成问责机制，制定法律规范，建立反馈机制，提高治理效率。[1]然而，及至我国职业教育治理实践层面却是险象丛生、囿于困境，悖于职业教育治理应然追求之现象时有发生。本文着重探讨我国职业教育治理所处之困境，分析其成因，并明确职业教育治理之应然追求。

　　一、职业教育治理面临的现实困境

　　20世纪80年代以来，西方社会公共事务管理深受新公共管理运动、治理理论的影响。20世纪80年代后期和90年代初期兴起的新公共管理运动，突出运用市场机制、引进企业管理技术提高公共管理水平及公共服务质量；20世纪90年代后，西方公民社会(civil society)力量不断壮大，对公共生活影响渐深，突出公私兼顾的多元主体以调和为基础、各尽其能、共同管理的持续相互作用的过程为特征的治理理论应运而生，随后为克服治理理论的内在困境，实现公共利益最大化，一些学者和国际组织进一步提出“善治”(good governance)理论。“治理”一词引介于西方，源于全球对政府功能的认识改变以及信息化社会对民主的内在诉求，本身是一个极为复杂并充满争议的理论体系，但能够形成共识的是，治理是一个内容更丰富、包容性更强的概念，它强调多元性、系统性、公共性、沟通性、协同性、灵活性，更加鲜明地指向公平、正义、和谐、有序。[2]治理理念的核心价值是民主、法治、公开，与社会主义核心价值观理念相通，与我国社会主义现代化国家的建设目标一致，与我们对美好社会的表述一致。治理理论或者说“善治”理论，都强调政府与公民对公共生活的合作管理，政府与公民的良好合作，公民的积极参与，实现管理的民主化。

　　作为准公共产品的教育也不例外地深受其影响。传统意义上的教育管理受到了治理理论的冲击，“与传统意义上的教育管理相比，教育治理的内涵更为广泛，其不仅包括政府维度的教育行政，更包括非政府机制，特别是各种相关的全球性和区域性教育组织的管理机制，以及它们之间的互补与合作”[3]。法治、自由、民主、公正被认为是现代教育治理的价值基础。[4]如同治理是对双重失灵政府管理的反思与突破一样，教育治理也是对传统教育管理的反思与突破，职业教育治理同理亦然。

　　在此背景下，职业教育治理勃兴，成为应对职业教育“双重失灵”困局和公众诉求的路径选择也成为必然。然而，职业教育治理实践面临的一些困境则恰恰是，一些所谓的治理变革依然发生在原有的体制和管理框架之下，形成某些职业教育治理假象，或是将所有管理技术的变化都纳入治理框架之下，所谓言必称“治理”。这些治理假象主要表现在以下几个方面。

　　(一)政府“单向度”推进治理变革

　　治理理论强调多元主体和多中心治理。所谓多中心，即是在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的许多决策中心；单中心则意味着政府作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管理。[5]99-101政府教育管理部门放权、分权，推进职业教育治理，无疑方向是正确的。治理理念强调多元性、系统性、公共性，突出沟通、协同、灵活，政府选择单向度“强行推进”或者“急速推进”都是不可取的方法错误。甚至一些成功经验、做法、举措在政府单向度的推进或推广过程中发生了异化，违背了治理的本意，还强化了政府集权，导致背离方向。然而，当前职业教育治理实践中，政府自上而下单向度地推进更甚于上下互动前行或多维度协商合作，较为典型的案例是政府对职业教育集团化办学与高职院校章程建设的推进。

　　职业教育集团的组成主体包括政府机构、行业组织、企(事)业单位、职业院校、研究机构和社会组织等。不同主体通过组建职业教育集团，可以充分发挥参与职业教育发展的重要作用，符合职业教育多元主体协商共治的框架。从职业教育治理的视角观察，职业教育集团化办学确实可以被看作实现职业教育多中心治理的一种形式。但需要强调的是，职业教育集团化办学应该仅仅是职业教育多元治理的形式之一，而不是唯一形式。但是，当国家职业教育规划文件要求职业教育集团化办学“到2020年基本覆盖所有职业院校”时，让职业教育集团化办学成为职业教育治理样本之后，职业教育集团化办学就在政府文件指挥下演变成了简单的大家热热闹闹“组建职业教育集团”而已。冠以“职业教育集团”名义之后，所行集团化办学之举通常与之前政府、学校、市场、行业等主体之间的相处模式相差无几，缺乏实质性的协同治理的创新举措。而这些组建活动基本都能够得到教育主管部门的支持，因为他们也要实现“到2020年基本覆盖所有职业院校”这一目标。政府推广“样板”的做法一定程度上加快了职业教育集团化办学的推进，加快了职业教育多元治理合作平台的建设，却违背了治理的基本精神。

　　高职院校章程明确职业院校内外部各种关系，明确法律地位与办学自主权，规范学校行为，维护各方合法权益，是职业院校内部治理的重要内容和基本要求。然而，许多职业院校章程往往是在省市教育主管部门的一个套路或者几个模板之下复制形成的。教育主管部门规定了制定章程的时间节点，规定了章程内容的必备清单，规定了章程适用的文件，在层层约束之下，体现职业院校办学自主权、多元治理的文本已然有限。有省市要求高职院校章程必须写入“理事会”内容，或许用意是在于推动多元主体协商治理职业教育。但这些“理事会”在章程文本中或被纳入内部治理结构、组织结构、运行机制，和党委、校长、学术委员会并行而立，或表述为学校的外部关系，与校友会、基金会等同台演出；许多文本直接复制主管部门标准表述，“理事会遵循民主协商的原则，保障各方面代表能够就会议议题充分讨论、自主发表意见，并以协商或者表决等方式形成共识”，另有一些则似是而非地表述成“理事会依据党委会通过的规则开展工作”。政府推进高职院校章程建设出发点正确，但是过多的条框限制，从源头上就限制了职业院校内部治理的自主权、多元主体开放协商办学等诉求。

　　(二)市场主体过度强调市场原则与经济规则

　　职业教育突出产教融合，强调就业导向，职业教育治理需要市场主体的参与。职业教育的产品是学校根据社会需求所能开设的专业、课程以及实现专业、课程的教育教学环节，是教育资源与学习机会，是服务社会的产品。政府受纳税人信任和委托向教育投资，政府所代表的纳税人是广泛意义上的顾客；企业直接或者间接向学校投资或者提供经费也是顾客；家长和学生要向学校交学费，家长和学生就是顾客，直接服务对象则是学习者。[6]职业教育产品所服务的对象是多元的，因此需要吸引每一类服务对象(顾客)的参与。市场主体、企业顾客也不例外，因此职业教育特别强调与产业的无缝对接。

　　然而，受我国市场经济水平和社会文化传统影响，企业主动承担社会责任回馈社会的理念并不深厚，参与职业教育的功利性目的更甚，缺乏参与职业教育的主动性，缺乏对职业教育及其对产业作用的价值认同，过分强调市场原则与经济规则。因此，一些企业以直接的投入产出来衡量参与职业教育活动的价值，错误地将“职业教育与产业无缝对接”导向“参与职业院校学生培养等同于为企业招生产一线的员工”，以各自的企业标准代替行业标准、教育标准，无视教育活动的公共属性，忽视个体终身发展的需求，也无视职业教育对整个产业持续发展的价值和意义。另一方面，政府没有出台更多的激励市场参与职业教育的利好政策，对市场参与职业教育进行合理监管的政策尚不到位，对企业纯功利性地参与职业教育缺乏甄别和监管；而部分职业院校受就业指挥棒的影响，对合作企业的筛选也可能会降低标准和要求。