内容提要：在回顾2018年社会保险费征收体制改革过程的基础上，文章对竞争中性原则进行了概念辨析，并运用竞争中性理论对企业参加社会保险的现状进行了分析。文章认为，社会保险存在“税收非中性”，主要表现为不同行业、不同地区、不同所有制企业的实际缴费存在明显差异。其中，民营企业参保比例低、缴费水平低、对监管中性非常敏感。文章认为，国有企业可获得优惠价格生产要素，合规缴纳社会保险费，而民营企业则以较高的价格获得要素资源，只能以“低价”参加社会保险或不参保，这两个板块构成“竞争中性偏离”的二元生态结构。2018年征收体制改革相当于对民营企业参加社会保险实施“监管中性”，从而提高了民营企业成本预期，引起民营企业抱怨，这是中央做出征收体制改革暂缓的主要原因。文章建议，利用大幅降费的机遇，规范企业缴费行为，同时加大国有企业改革力度，对两个板块采取逐步向竞争中性收敛的政策。

　　关 键 词：社会保险改革/社会保险费/竞争中性/税收中性/监管中性

　　2019年是《社会保险费征缴暂行条例》发布20周年。20年前，在经过多年的地方试点之后，国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》，规定社会保险费征收机构由省级人民政府决定，保险费既可由社会保险经办机构征收，也可由税务机关征收。20年来，社保与税务部门征收社会保险费的“双重体制”存在的问题始终被社会所诟病，处于学术界的广泛讨论之中。20年后，2019年4月国务院办公厅发布的《降低社会保险费率综合方案》决定，暂缓社会保险费交由税务部门的改革，社会保险费暂按现行征收体制继续征收，在征收体制改革过渡期间，“成熟一省、移交一省”。

　　中央之所以对社会保险费征收体制改革做出暂缓执行的决定，主要是因为2018年3月机构改革方案公布之后，媒体对社会保险费征收体制改革进行了大量分析报道，改变了企业和社会的预期。以下10个方面内容是社会广泛关注的焦点：(1)对征缴体制改革后的前景进行分析，普遍认为以往企业不合规缴费和逃费的情况不能再继续下去，税务部门不会被“糊弄”，因为随着“金税三期”工程数据库的建立，逃费和自行随意申报已不可能，税务部门将负责核定、征收、稽核、处罚和追缴等征管全过程，是“全责征缴”①。(2)追踪报道个别省份加大社会保险费征缴力度及其专项整治的情况，其中包括某些城市开始对个别欠缴社保费进行的强制执行程序，甚至还包括个别企业欠缴社保费而遭强制执行的事件②。(3)进行大量访谈和测算，认为税务征收之后民营企业人工成本将大幅上升，由此形成了一个社会预期③；(4)有金融机构投资研究部门发表研究报告，对税务系统征缴提高征收率的结果进行了分析，有的认为五险基金在缴费规范化之后，以2017年为例可增加社保征缴收入7 000亿元(中金公司，2018)，有的则认为可增加2万亿元(国泰君安证券研究所，2018)。(5)将增加缴费收入与养老保险基金隐性债务和当期缺口联系起来，误认为征收体制改革的目的是为了增加养老基金收入，缓解养老保险基金压力④。(6)对征收体制改革后将出现大规模裁员进行了预测分析。(7)呼吁社会保险费率过高和降费的声音高涨，有学者将其进行国际比较⑤，中国费率水平在全球名列前茅。(8)热议降费幅度，有的认为可降3～5个百分点⑥，有的认为可降10个百分点以上，对降低名义费率后基金可持续性及其改革措施也进行了广泛讨论。(9)深入探讨税务征收、坐实费基与降低费率的关系，认为坐实费基与降低费率应同步进行并予以对冲，旨在不增加企业负担。(10)认为只有先夯实缴费基数，然后才能降低缴费水平，这样的社保政策才是健康可持续的(吴秋余，2018)。

　　2018年是中国多年来遇到的少有的国内外复杂严峻形势的一年。一方面，国内经济出现新的下行压力，新老矛盾交织，周期性和结构性问题叠加，实体经济困难较多，民营和小微企业融资难融资贵和营商环境问题没有解决，各种风险加剧；另一方面，外部环境发生变化，世界保护主义加剧，国际金融市场震荡，尤其是中美经贸摩擦为一些企业经营和市场预期带来负面预期和不利影响，外部输入性风险上升。面对国内外复杂的百年未有之大变局，为了稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，中央从处理好当前与长远等多种关系的历史高度，在政策决策上做出重大战略调整：稳定社会保险费征缴方式，暂缓征收体制改革，继而大幅降低养老保险费率(降费率)和降低缴费基数(降费基)即实施“双降”⑦，宣布2019年全年减税降费2万亿元。

　　在检视2018年社会保险费征收体制改革的政策过程及其重大调整的原因时，笔者认为，既有客观环境方面的因素，也有顶层设计缺位的因素(郑秉文，2019)。尤其是在当前实施“双降”的过程中，并没有将合规足额缴费与“双降”合并执行，社会保险制度的运行现状对竞争中性原则提出严峻挑战。

　　本文将主要介绍国际上不同版本的竞争中性理论，分析竞争中性引入中国后社会保险缴费面临的“税收非中性”问题；考察竞争中性对民营企业失范行为的适用性，分析中国社会保险制度中民营企业与国有企业存在的“监管非中性”及其原因，提出“竞争中性偏离”二元生态体系的分析框架，进而对征收体制改革过渡期提出政策建议。

　　二、社会保险：“税收非中性”导致的“竞争中性偏离”

　　(一)“竞争中性”概念辨析：相关国家与国际机构的表述

　　竞争是指“通过击败他人或建立相对于他人的优势，而努力获取或赢得某事的活动或条件”⑧。合理的竞争是在品质上的竞争，主要有为市场而竞争和在市场中竞争两种形式。最早提出竞争中性原则的国家是澳大利亚。澳大利亚财政部1996年6月公布的《英联邦竞争中性政策声明》⑨这样表述：竞争中性是指政府的商业活动不应凭借公共部门所有权而享有超越私营部门竞争者的竞争优势。实施竞争中性的政策安排，其目的在于改进竞争程序，以消除公有制在重要商业活动中造成的资源配置扭曲。如果竞争中性安排不到位，会发生资源配置扭曲，因为政府企业收取的价格并不需要充分反映资源成本，这就可能会扭曲生产和消费决策，扭曲私营部门竞争者的投资和其他决策。“澳版”的竞争中性强调三点：(1)竞争中性并不要求政府将社会项目的供给重建为竞争性的市场机制，比如，竞争性招标、承包等；(2)竞争中性并不要求政府在其商业活动中取消“社区服务的义务”(CSO)，而是鼓励通过预算安排为社区服务的义务提供透明和非歧视性的资金；(3)竞争中性并不意味着政府企业在与私营企业竞争中无法取得成功，而是要求政府企业只能通过自身的优点和内在优势、不是凭借政府所有权带来的不公平优势而获得成功。

　　美国对竞争中性的表述历来体现在其反垄断法中，只是近些年在提交给OECD的官方文件中对竞争中性进行了专门论述，并认为美国对竞争中性建立的只是“概念性原则”而已(OECD，2015)。在美国，私营企业之间的竞争是一种常态，因为它激励效率和创新，以具有竞争力的价格向消费者提供他们需要的商品和服务。从历史上看，美国政府直接参与商业活动的程度非常有限。然而，不同的经济实体通过不同程度的所有权、控制权和资金与联邦政府联系在一起，其中大部分执行政府或准政府的职能，或执行市场无法实现重大政府目标的情况下采取行动。国家根据紧急情况的需要对私营企业进行投资，并限制其范围和期限；美国政府尽量避免向国有企业提供与其政府或准政府相一致的特权，目的是为了避免不必要的市场扭曲和降低消费者福利。通常情况下，国有企业应与私营市场参与者保持相同的竞争标准。美国司法部和联邦贸易委员会是负责市场竞争的倡导者和维护者(OECD，2018)，因此，美国判断竞争中性的理论主要是依据对相关实体的行为是否违反垄断法，因为美国经济政策的核心一直是对竞争价值的信心。

　　OECD界定的竞争中性是指国有企业和私营企业在公平的竞争环境中竞争，目的在于有效利用经济资源，实现增长和发展，并认为竞争中性原则非常重要并在世界各国获得广泛支持，但在实践中执行起来是比较困难的。联合国贸易和发展会议(UNCTAD)主要关心的是发展中国家的竞争中性及其改革前景，尤其提到大多数司法辖区在发展过程中都考虑到了中国竞争中性问题。联合国贸易和发展会议认为，各国政府在市场中的地位取决于一系列因素，包括司法权的历史、规模、意识形态和发展阶段；政府实施的产业政策或多或少可能有利于政府机构和其他市场参与者(UNCTAD，2014)。尽管各国政府对政府参与市场的看法不尽相同，但可以肯定的是，不受约束的参与市场很可能会对市场竞争产生影响。CPTPP(跨太平洋伙伴全面进步协定，以前是TPP)在其协议文本中虽然只使用了一次“竞争中性”概念，但专设第十七章“国有企业和指定垄断”⑩，对国有企业垄断提出了一套较为完整的规范要求，显示出11个成员国对竞争中性的赞许和支持态度。

　　(二)“竞争中性”引入中国：社会保险的“税收中性”分析

　　上述发达国家和国际机构关于竞争中性理论渊源的追溯显示，尽管他们对其解释各有侧重，但基本要求是相同的，那就是国有企业的商业活动不应享有所有制特权，不应以超越民营企业竞争对手的所有制优势获取市场份额，以期达到资源配置最优和社会福利最大化。

　　与发达国家相比，中国引入和使用竞争中性概念较晚。2017年1月国务院发布的《“十三五”市场监管规划》首次使用这个概念，文中提出要充分尊重市场，充分发挥市场的力量，实行竞争中性(立)制度，旨在避免对市场机制的扭曲，影响资源优化配置，把竞争政策贯穿经济发展的全过程，推动中国经济转型和体制完善。2018年10月在G30国际银行业研讨会上，中国人民银行主要领导再次使用了这个概念(11)：为解决中国经济中存在的结构性问题，我们将加快国内改革和对外开放，加强执行产权保护，并考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。2018年12月24日召开的国务院常务会议要求在招投标、用地等方面，要“按照竞争中性原则”对各类所有制企业和大中型企业一视同仁；2019年3月，竞争中性原则首次写入《政府工作报告》。

　　在过去两年多里，竞争中性这个概念如此高频率地出现在领导人讲话和重要文件中，充分说明：首先，竞争中性是“市场在资源配置中起决定性作用”的一个标尺，旨在衡量市场在经济体制中的作用；只要出现竞争中性偏离，市场配置资源的作用就必将大打折扣，就意味着政府和市场的关系没有处理好，经济体制改革没有到位。其次，竞争中性作为制定经济体制改革政策的一个导向，将成为准确把握市场化改革方向、不断推进垄断行业改革、坚决破除传统体制和传统管理模式束缚的一个工具。再次，竞争中性原则包括采购中性、借贷中性、补贴中性、债务中性、税收中性、监管中性等，应制订一套具体实施竞争中性政策的系统化方案。最后，竞争中性是对坚持“两个毫不动摇”原则的一个诠释。毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。从竞争中性的角度看这两句话，其意义深远。一方面，要深化国有企业改革，进一步优化国有企业改革目标，深化混合所有制改革，消除预算软约束，与其他所有制企业依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争。另一方面，对民营经济应一视同仁，要消除所有制歧视，在财税、金融等所有领域实施公平待遇，让民营企业依法平等使用生产要素，同等受到法律保护，公平参与市场竞争。

　　竞争中性原则涉及的领域较为宽阔，其中税收中性非常重要。如果用竞争中性来测度社会保险制度，我们会发现，这个领域的竞争中性偏离更多地表现为“税收非中性”。如果社会保险的税收中性发生严重扭曲，那就必然导致严重的竞争中性偏离。

　　税收中性概念的含义比竞争中性更复杂，不仅存在争议，甚至在某些方面还存在一些相互矛盾的地方，这是因为考察税收中性的角度很多，对其做出的解释没有一个较为公认的定义。参考已有文献(王铁军，1991；刘溶沧、马珺，1998；OECD，2012；Kahn，1990)，本文使用的税收中性是指税收政策不应干预资本向最有效用途的自然流动，不应驱使和激励个人与公司改变其经济行为与经济决策，包括对其他不同的商品、地点、投入规模、雇用规模的选择做出改变；税收中性是经济学家评价税收政策的公认标准(除非改变税收政策目标)，作为一个被广泛接受的概念，旨在不扭曲个人和公司出于纯粹经济原因而决策的情况下使福利最大化。

　　在中国社会保险制度中，保险基金的形成及其支付的养老金主要来自“缴费”，但历来有一定比例来自一般税收的财政补贴。例如，2018年全国社会保险基金总收入79 003亿元，其中缴费收入57 545亿元，财政补贴17 654亿元(其余为利息收入1 844亿元，投资收益701亿元)(12)，即来自一般税收的转移支付占社会保险基金总收入的22.3%。尽管如此，无论是缴费收入占多数还是财政补贴占多数，无论来自雇主和雇员的社会保险供款是“费”还是“税”，无论其征收机构是社保部门还是税务部门，社会保险费这个概念均可被纳入税收中性的分析框架之中。

　　本文试图将“税收非中性”作为分析中国企业社会保险缴费失范的一个工具，以考察竞争中性偏离在中国的具体存在情况。

　　(三)社会保险缴费：“税收非中性”的典型表现

　　中国社会保险缴费的“税收非中性”非常明显，体现在方方面面，如不同行业、不同地区、不同所有制企业之间的社会保险缴费负担和缴费遵从度存在较大差异。

　　1.不同行业间社会保险的实际缴费情况存在的差距非常明显

　　考虑到数据的可获性，苏剑(2019)对全部A 股上市公司3 537家企业(剔除异常数据之后)的社会保险缴费情况进行了测算，发现不同行业之间存在明显差异(见表)。从欠缴规模看，由于上市公司占比和就业人口及其工资总额等因素，2017年制造业少缴1 276.86亿元，是所有行业中社会保险少缴费最多的行业，几乎是其他所有行业少缴费的总和；从少缴的比例看，卫生和社会工作、教育在所有行业中欠缴比例最高，分别达64%和63%，少缴了近2/3，而电力、热力、燃气及水务业和采矿业最贴近标准，只少缴了16%和18%，少缴了不到1/5。这些数据显示，社会保险制度在不同行业之间的“税收非中性”现象十分明显。

　　2.不同地区间社会保险的实际缴费情况存在的差距非常大

　　社会保险的“税收非中性”对不同地区、不同省份之间企业缴费的影响也很大。从实际缴费率来看，2015年5项社会保险的实际缴费率在东部和西部地区之间存在较大差距：当年的名义费率是41%，但东部省份的实际缴费率是23.5%，而西部省份为28.2%，明显高于东部省份，中部省份居中，为24.9%(杨翠迎等，2018)，这说明3个地区的缴费遵从度存在明显差异性：东部省份的遵从度是56.4%，西部省份高达68.6%，中部是59.4%。杨翠迎等(2019)的研究显示，2015年各省之间“税收非中性”存在的差距更大。例如，西藏、***、甘肃、黑龙江、云南、内蒙古、山西和上海城镇职工基本养老保险的实际缴费率是26.2%、24.7%、24.5%、23.2%、21.5%、20.9%、20.5%和20.2%，而广东仅为8.7%，福建和海南均为12.0%。各省养老保险缴费存在的差距自建立制度以来就存在，房连泉、周佳玲(2019)的测算结果印证了省际费率存在差异的事实。例如，2015年西藏、甘肃、内蒙古、山西、黑龙江、青海、辽宁和吉林分别高达22.8%、21.19%、20.50%、19.20%、19.0%、17.38%、16.8%和16.7%，而广东、海南、福建、浙江、江苏等沿海发达省份城镇职工基本养老保险的缴费率分别仅为7.4%、9.2%、9.3%、13.1%和13.4%。

　　

　　3.不同所有制性质企业间社会保险的实际缴费情况存在很大差距

　　国有企业参加社会保险合规缴费的比例明显高于民营企业，民营企业的参保比例较小，合规缴费的更少，绝大部分参保的民营企业在费率和费基方面大打折扣。笔者对上海和山西的实地调研结果也印证了这一事实。《中国企业社保白皮书2018》具有一定的权威性，其调查范围覆盖30个省份，132个城市，受访企业2 041家；其中，民营企业占77.17%，国有企业仅占8.23%。调查结果显示，使用合规缴费基数的企业仅占27%，就是说，近3/4的民营企业没有足额、合规缴纳社会保险费。汪润泉等(2017)对1 073家样本企业的数据进行分析后，得出了相同结果：2014年5项社会保险名义总缴费率是41%左右，而实际平均缴费水平仅为21.99%(企业缴费13.50%+职工缴费8.49%)。其中，国有企业缴费均值高达27.78%(企业17.52%+职工缴费10.26%)，民营企业总缴费仅为20.97%(企业缴费13.53%+职工7.44%)，外企缴费率20.47%(企业11.95%+职工8.52%)。如果仅看企业的缴费率就会更加明显，在企业与职工的双方缴费中，企业缴费存在的差距占大头，5项保险名义费率为养老20%，医疗6%，失业2%，工伤1%，生育1%，但现实中，企业的实际缴费率还不到14%，其中，养老、医疗、失业、工伤和生育分别仅为8.3%、3.8%、0.7%、0.5%和0.3%。郝如玉课题组(2017)披露的缴费收入数据显示，北京市税务机关通过个税申报数据与社保经办机构公布的征收数据比对之后发现，2014和2015年社会保险费实收金额与应收金额相比，少征收381亿元和748亿元，占实收金额的18%和29%，远未实现应收尽收。

　　三、国有企业与民营企业：“竞争中性偏离”的二元生态结构

　　(一)“竞争中性”的另类思考：特殊语境下民营企业社会保险的解读

　　如上文所述，社会保险制度中存在的“税收非中性”3种表现，这里再次概括为：(1)不同行业的社会保险制度呈现的税收非中性非常明显，如制造业的社会保险欠费规模非常大。(2)不同地区和省份社会保险制度的税收非中性特别大，即沿海发达地区和各省的社会保险缴费负担低于中、西部地区和各省的缴费负担。(3)国有企业缴费合规性好于民营企业。进一步分析发现，前两种税收非中性的表现为“果”，后一种表现为“因”：制造业中90%的企业是民营企业，沿海发达省份民营企业比例大大高于中、西部地区。也就是说，前两种税收非中性的表现指向第三种表现，民营企业是社会保险制度中税收中性的“洼地”，是导致社会保险税收非中性的主因。这就提出一个问题：竞争中性原则是否适用于民营企业？

　　从几十年前竞争中性这个概念在发达国家首先使用的初衷和近年来中国对其引入和使用的目的来看，竞争中性具有特殊的含义。从竞争中性的使用范围及其指向来看，它主要针对的是国有经济和国有企业。在国有企业数量十分有限的发达市场经济体，它主要是为了规范和限制国有企业的市场行为，以保持市场经济的竞争性；但在中国，一方面，国有企业规模远大于任何发达经济体，且问题不少。因此，竞争中性原则的适用性和针对性非常明确。另一方面，改革开放40多年来，民营企业的数量和质量直线上升，在国民经济中的作用已超越半壁江山，贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。在这样一个具有中国特色的经济体制框架内，为构建一个平等竞争的营商环境，中国在引入竞争中性原则时是否具有双重指向？是否既是为了深化国有企业改革，也是为了鼓励和支持改革开放40年来正处于上升和发育阶段的民营企业？

　　这里不妨将竞争中性的内涵稍微延伸，进行一次另类思考：既然民营企业在新中国70周年的历史上只是后30多年的事情，就不可避免地存在一些不成熟和亟待“引导”的问题。如前所述，在2018年社会保险费征收体制改革过程中凸显的民营企业社会保险缴费明显失范是否需要“引导”？在当前减税减费的大背景下，对民营企业这些失范现象是否应该予以正视？在竞争中性作为对待国有企业改革的一个基本原则的情境下，是否也将民营企业的市场行为纳入竞争中性的适用范围？虽然这有可能成为一个有争议的话题，但考虑到社会保险缴费属于某种“税收中性”的研究范畴，税收中性包含在竞争中性之中，因此笔者认为，竞争中性原则适用于民营企业，这是竞争中性的题中应有之义。这里提出的问题和给出的答案实际上涉及的是竞争中性的另一个话题，即“监管中性”原则。

　　(二)民营企业社会保险缴费：从“税收非中性”到“监管非中性”

　　税收中性和监管中性都是竞争中性原则的“子原则”。所谓监管中性，是指政府注册企业与私人部门企业受到同等的监管待遇；根据OECD 对其成员国的调查，在大多数情况下，国有企业并未因其国家所有权地位而受到“监管优势”或“监管劣势”的影响；但在某些特殊情况下，国有企业会获得监管优势，具体体现为较低的合规成本，如获得许可证、注册登记、较快的项目审批程序等。有时，国有企业还可通过竞争规则豁免的形式获得监管优势。例如，在自然垄断部门的具体法规中做出规定(OECD，2012)。

　　通常情况下，当税收非中性出现时，一般是监管非中性的结果。具体到社会保险，其监管非中性主要有3种表现：一是民营企业参加社会保险的比例大大低于国有企业。由于难以获得翔实可靠的统计数据，这里只引用一项调查案例(郝如玉课题组，2017)：2016年湖南省税务登记的民营企业和涉外企业共计7.4万户，仅有2 140户在社保部门核定缴纳社会保险费，不到总户数的3%。二是民营企业的缴费水平大大低于国有企业，在社会保险供款“逃费”道德风险十分普遍的情况下，从表面上看属于税收非中性的表现，但在本质上是监管非中性的结果。正是由于监管非中性，不同行业、不同地区和不同所有制性质企业之间才存在不同的缴费遵从度。三是监管主体(社会保险费征收主体)的变动对民营企业监管中性产生巨大影响。这主要表现在社保部门和税务部门作为不同征收主体对民营企业缴费行为产生明显不同影响等方面。监管中性原则要求，无论监管主体是哪个部门，都不会出现某些特定的参加社会保险群体(行业或地区)获取监管优势或监管劣势。

　　然而，在中国，税务部门和社保部门对民营企业实施的监管优势是有区别的。张盈华、李清宜(2019)对2011-2015年税务部门负责征收的18个省份和社保部门负责征收的13个省份的两项指标进行了比较分析。从参保率(参保职工人数÷应参保人数)来看，无论是就业人员的参保率，还是以个人身份参保的参保率，税务部门负责征收的省份都略高于社保部门负责的省份；从社会保险基金征收率(社会保险基金实际征收金额÷城镇单位就业人员工资总额)来看，税务部门负责征收的个别省份略高于社保部门征收的省份，并呈现一定的波动性。这项研究结果显示，不同监管主体对监管中性产生的影响不同。

　　2018年实施社会保险费交由税务部门全责征收的体制转型(此前税务部门在部分省份负责征收属于“代征”，即缴费基数由社保部门负责核定后交由税务部门执行)，不仅影响了民营企业人工成本的预期，也影响了整个社会对未来就业形势的判断，甚至最终致使征收体制转型暂缓。监管主体的变动能产生如此之大的影响，说明中国当前社会保险的监管非中性是十分严峻的，甚至会影响某些民营企业的生存。

　　那么，为什么多年来国有企业能够基本执行合规缴费而民营企业则基本未能实施合规缴费？为什么民营企业对合规缴费表现得如此敏感？梳理近年来发表的部分文献(刘尚希等，2017；李炜光、臧建文，2017；朱青，2017；殷贺等，2018)后，笔者认为，企业对税费敏感度和关注点主要是从4个层面依次展开的。第一个层面是关于企业税负高低是否可以承受。对这个问题存在截然相反的两种观点，一种观点认为中国宏观税负太高，甚至存在“死亡税负”；另一种观点认为总体看税负不高，甚至低于发达国家。两种观点针锋相对，见仁见智，曾掀起学术界激烈论战。第二个层面是将“非税负担”纳入之后，税费成为企业不可承受之重。例如，行政事业性收费、城建费、教育费附加、残疾人保障金、社会保险费、工会会费等“非税负担”较大，认为既要降税负，更要降低企业的非税负担，并一致对社会保险费率过高提出质疑。第三个层面是民营企业的盈利能力低。有的研究文献给出测算结果，认为民营企业之所以“税痛感强烈”，减税降费的“获得感不强”，是因为毛利率较高时，税利率(大致相当于世界银行提出的“总税率”)却不太高，但当毛利率降低时，税利率却陡增，尤其是在增值税抵扣链条不完整的情况下，容易导致“无谓损失”。第四个层面是制度性交易成本太高。制度性交易成本包括行政审批时间成本、机会成本、搜索成本、中介服务成本、垄断性收费成本、诉讼成本和维权成本等。

　　在上述4个层面的分析中，前3个层面涉及国有和民营企业共同面对的税费政策环境，民营企业面对的税费环境虽然比国有企业恶劣，但难以解释笔者提出的问题；第四个层面的问题虽然是民营企业独有的，但也不能作为民营企业抵触社会保险合规缴费的全部理由。因此，笔者试图以竞争中性理论为基础，对几十年来国有企业和民营企业参加社会保险的行为规范、行为根源和行为逻辑等建立起一个“竞争中性偏离”二元生态结构的分析框架，并据此解释2018年社会保险征收体制改革暂缓执行的深层原因。

　　(三)“竞争中性偏离”的生态系统：社会保险二元结构的分析框架

　　新中国成立70年来，经济体制的一个重要特征是以公有制为基础，以国有经济为主导。改革开放前实行的高度集中的计划经济体制特征是政企不分，政企合一。改革开放以来，国有企业改革始终是经济体制改革的主线之一：从国有企业放权让利到承包制改革，再到建立现代企业制度；从定向募集上市改革到做大做强国有企业，再到当前的混合所有制改革；从政资合一到政资分离，从政企分离到资企分离，从管企业到管资本，归根到底，其终极目的都是为了淡化国有企业在市场竞争中的所有制色彩，以市场化竞争主体的身份参与竞争，使国有企业在市场化改革进程中逐步走向竞争中性收敛。

　　改革开放后实行的是公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，个体经济和私营经济等非公有制经济成为重要组成部分，《中华人民共和国宪法》规定国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。近些年来，国家加大推广普惠金融和降低民营企业负担的力度，废除各种形式的隐性壁垒，清理有违公平的法律法规，在供给侧结构性改革中实施更大幅度减税降费，推进放管服，不断优化民营企业的微观营商环境。

　　然而，在长期形成的体制传统和惯性下，民营企业在相当程度上仍面临各种偏见，受到歧视性待遇，各种竞争中性偏离仍然存在，民营企业在要素获取、资源价格、土地使用、准入许可、政府采购招标、公共服务获得等方面依然面临诸多制度性壁垒。最明显的是，民营企业融资贵、融资难的问题难以彻底解决，加大了民营企业的运营成本，与国有企业享有的监管优势相比成为一个难以逾越的待遇鸿沟，成为难以与国有企业实行公平市场竞争的一道屏障，甚至成为竞争中性偏离的一个标志性特征。当社会上再度盛行“国进民退”、“民营经济离场论”和“私有经济速灭论”时，民营企业的信心和积极性进一步受到挫伤。

　　国有企业与民营企业不同的经历、不同的境遇逐渐形成了明显的竞争中性偏离的二元生态结构系统：国有企业是在几乎享有全部传统体制优势的条件下参与市场竞争的，当然同时也承担一定的社会责任和义务，并且出于纪律约束等原因，不仅全部参加社会保险，而且能够做到合规缴费。由于国有企业享有优惠价格的生产要素(包括信贷和自然资源)，它“包含”了社会保险的“价格”，这样国有企业的社会保险既实现了税收中性，监管者对其也实现了监管中性。民营企业的境遇正好相反，由于他们难以获得像国有企业那样优惠的生产要素价格，不享有传统体制任何优越条件，在“两个成本”(生产性经营成本和制度性交易成本)明显高于国有企业的情况下与其进行竞争时就只能以不参加社会保险或以最大限度压低社会保险费的方式进入竞争市场，因为高于市场利率的融资成本“占有”了社会保险的“价格”。监管者对民营企业参加社会保险存在的税收中性偏离只是“睁一眼闭一眼”，采取监管优势的态度，否则，如果对其实施监管中性，很多民营企业就只能裁员减产，或退出市场。民营企业的监管优势使其维持了市场竞争力，但却将其置于严重的社会保险缴费失范状态，监管中性的呼声一有风吹草动就表现出明显的“反弹”。这就是2018年民营企业对征收体制改革反应强烈的深层原因。

　　在民营企业参加社会保险时，其税收非中性享有的监管优势类似监管套利，但又有所不同。监管套利是指利用监管系统的漏洞来规避对自己不利的监管，而监管优势根据其定义指的是凭借所有制的原因获得的“监管豁免”；另一方面，民营企业由于不能获得竞争对手国有企业同等价格的要素资源，处于监管劣势地位，根据发达国家的做法，他们对那些处于监管劣势的机构(在发达国家一般是国有企业)将给予一定的现金补偿。从这个角度看，中国民营企业的社会保险监管优势相当于是对其使用要素资源实施监管劣势的某种补偿。国有企业的特征也可做出类似的解释：国有企业参加社会保险的监管是中性的，但其凭借所有制身份可以获得优质优价的要素资源，这个方面的监管优势相当于是对其社会保险实施监管中性的补偿。

　　几十年来，虽然国有企业改革从未停止过，民营企业的微观营商环境在不断优化，但基本格局并未受到根本触动，逐渐形成了平行不悖的两大板块：国有企业以优惠的价格获取生产要素和资源，但以较高的“价格”(相对于民营企业而言)参加社会保险，且几乎是全员参保，社会保险缴费的合规性较好；民营企业以明显高于国有企业的价格获取生产要素，但以大大低于缴费标准的“价格”参加社会保险，社会保险缴费合规性较差，且相当的企业没有参保。在民营经济这个板块里，税收非中性导致的监管非中性表现为对其参加社会保险的监管优势(监管豁免)；在国有经济这个板块里，监管非中性导致的竞争非中性表现为对其使用生产要素的监管优势(监管豁免)。民营企业板块是市场经济赖以存在的本源，国有企业板块竞争中性的改革趋势可以对标的是民营经济，两个板块相互作用，互为镜鉴，协同共生。这两个板块各自处于不同意义上的竞争中性偏离状态，维持各自相对的均衡水平，并趋于固化。他们合在一起，共同构成了中国市场经济竞争中性偏离的二元生态结构系统。但随着改革进程的不断深化和时间的推移，这个二元生态结构系统的总趋势正逐渐向竞争中性收敛(见图)。

　　

　　图 国有企业和民营企业构成的“竞争中性偏离”的二元生态结构系统

　　(一)降低民营企业缴费负担是消除“竞争中性偏离”的条件

　　持续加大国有企业改革力度，不断优化民营企业宏观政策条件与微观营商环境是向“竞争中性”收敛的必然要求。但在中国社会保险制度近30年的演进过程中，缴费的合规性问题伴随始终，成为实施竞争中性原则的一个藩篱。

　　民营企业“低价”缴费的现状是多方博弈、连续选择的结果。中国社会保险作为一个“交易型”而非“法制型”制度(郑秉文，2018)，最终形成的“竞争中性偏离”的二元生态结构是市场竞争的结果和社会保险费率“出清”的结果；对外民营企业的“低价”缴费水平是“对冲”国有企业合规缴费和获取优惠价格资源的“差价”，对内是“两个成本”财务约束的结果；无论对外对内，“竞争中性偏离”的二元生态结构处于某种均衡状态。任何条件和任何因素发生微小变化，都有可能打破这个均衡。

　　2018年社会保险费征收体制改革改变了民营企业的成本预期，因为民营企业认为，他们社会保险缴费的监管优势将从此转为监管中性，现存的“竞争中性偏离”二元生态结构的均衡将被打破。这就告诉我们，在改革征收体制时不要改变民营企业的预期，这就应该在实施监管中性的同时降低民营企业的缴费率和缴费基数。只有这样才能实现征收体制改革的初衷。但是，征收体制改革发生在2018年下半年，大幅降费出现在2019年上半年，实施两个政策的时间错配导致改革受阻。

　　(二)降费后规范民营企业缴费是坚持“竞争中性”的要求

　　在《社会保险费征收暂行条例》发布20周年之际，社会保险费征收体制改革正面临着考验。在征收体制改革过渡期间，2019年上半年宣布实施大幅“双降”，紧接着应实施合规缴费，其具体做法是坐实费基，因为费基不实是减少缴费的主要原因。利用大幅降费的机遇引导民营企业合规缴费是坚持竞争中性原则的需要。如前文所述，竞争中性原则的适用性主要是针对国有企业改革，但也应包括提高民营企业的合规性；既要对民营企业给予与国有企业同等的国民待遇，坚持所有制中性，但也应不偏不倚，对民营经济不贴所有制标签，不搞特殊性和过犹不及，不设立“政治正确”，防止任何类型企业的道德风险，防止出现新的“竞争中性偏离”，防止从一个极端走向另一个极端。

　　如果说2018年下半年征收体制改革失去了一次合规缴费的机会(征收体制改革与合规缴费同步实施)，2019年上半年又一次失去了合规缴费的机会(大幅“双降”与合规缴费同步实施)，那么，2019年下半年如果再次错过时间窗口，合规缴费与大幅“双降”的时间错配继续拉大，就有可能第三次失去合规缴费的机会。

　　中国未来经济运行走势呈“L 形”，而不是“V 形”或“W形”；目前的经济发展从高速增长进入中高速增长的新阶段，这是一个新的增长平台，再也不可能回到过去，因此，对实施缴费的紧迫性来讲，任何等待都是幻想，只有在相关政策制定时抓住配套机会才是可行的。

　　(三)民营企业合规缴费是化解诸多经济社会风险的需要

　　由于民营经济在各项国民经济指标中的比重逐年提高，民营企业长期不合规缴费产生的诸多潜在风险将会逐渐显性化，对经济安全和社会稳定产生诸多不利因素。限于篇幅，这里仅举以下三例。

　　1.长期隐藏着影响社会稳定的潜在风险。民营经济对城镇劳动就业的贡献率高达80%，人数超过3.47亿。如果民营企业社会保险缴费合规性和监管中性长期成为一个“洼地”，势必导致退休时养老金水平大大低于国有企业合规缴费的退休金水平，如果产生攀比，将会影响社会稳定。重要的是，由于人口老龄化，参保的退休人口数量将快速增长，预计从2019年的1.02亿激增至2050年的2.78亿(郑秉文，2019：12)，成为一个举足轻重的社会群体。有这样一个案例(张明，2015)。2015年某市一交通运输企业有在职员工8 000余人，职工月平均工资4 000元左右，但社保缴费基数只有2 500元左右，年满60岁的职工退休发现领取的养老金数额明显少于其他企业，便到社保部门投诉本企业并将其告上法庭，法院判决社保机构从2003年开始补征社会保险费。此事形成连锁反应，立即有20多名退休人员状告企业。如企业对同期所有退休人员补缴，需要2亿元，显然无法承受，最后企业只给这20人进行了补缴。

　　2.近期存在影响社会保险基金可持续性的风险。人口老龄化、养老金待遇水平和缴费收入水平是函数关系，大幅“双降”必将减少制度缴费收入，在不降低养老金待遇水平的承诺和人口老龄化导致的制度赡养率急速逆转的条件下，养老基金收支必将更加失衡，当期基金流收支缺口会逐渐扩大。如果民营企业坐实费基、合规缴费(这里的假定前提是所有国有企业全部合规缴费)，将会明显提高社会保险基金的可持续性。以2017年为例，当年养老保险缴费收入3.3万亿元，但如果民营企业合规缴费则可额外多征收1.7万亿元。测算表明，假定2008-2017年所有民营企业合规缴费，养老基金可增收10万亿元(郑秉文，2018)。有学者对2035-2050年当期缺口的贴现值(贴现到2018年)进行了预测(齐传钧，2019)，在其他条件不变的情况下，15年间形成的养老基金缺口加总之后是10.3万亿元，这就意味着，如果2008-2017年民营企业是合规缴费，10年间增收的10万亿元再加上10年的复利收益就等于拥有一支规模超过10万亿元的养老金资产，正好可以对冲2035-2050年间缺口加总之后的需求。这从一个侧面显示，坐实费基、合规缴费对提高养老基金可持续性是非常重要的。

　　3.中期存在加大各级财政对社会保险基金转移支付压力的风险。实施供给侧结构性改革以来，减税降费的红利正在发挥积极作用，受到全社会的普遍欢迎。但2013年以来，大规模的减税降费正在为财政一般预算收支带来赤字。有学者测算，2013-2018年的“计算赤字率”逐年提高，分别是1.9%、1.8%、3.4%、3.8%、3.7%和4.2%(郭庆旺，2019)。一方面，财政赤字逐年提高，随着减税降费的推进，未来几年内还会继续扩大。另一方面，社会保险的转移支付压力不断加大，2018年对社会保险的财政补贴高达1.77万亿元。随着社会保险基金可持续性风险的加剧，未来财政对社会保险的补贴规模会进一步提高。如前所述，民营企业合规缴费可明显减少当期社会保险基金缺口，进而降低对财政转移支付的压力。

　　①新浪财经：《社保“费改税”后创业公司压力山大：亏损加剧，不敢招人》(http://finance.sina.com.cn/money/insurance/sbxw/2018-09-07/doc-ihitesuz6467199.shtml)。

　　②《社保变为税务，全国税局先期议论追缴热潮》(https://www.sohu.com/a/249673257_313480)。

　　③凤凰网财经：《社保征管大变革：税务部门全面接手企业社保成本或增加？》(https://finance.ifeng.com/a/20180905/16487153_0.shtml)。

　　④新浪财经：《社保征收变局：税务部门将统征社保费企业和员工叫苦》(http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2018-09-07/doc-ihiixzkm5671011.shtml)。

　　⑤《破解社保“不可能三角”：征管改革下的降费与征缴平衡术》，《21世纪经济报道》，2018年9月24日。

　　⑥《养老保险或成社保降费突破口全国社保费率统一考验政策智慧》，《21世纪经济报道》，2018年9月24日。《社保费率可降3～5个百分点专家建议发展企业年金》，《21世纪经济报道》，2018年10月30日。

　　⑦养老保险企业缴费率从19%(部分省份是20%)降至16%，在过去5年连续下降的基础上继续阶段性降低失业保险和工伤保险费率；社会保险缴费基数从城镇非私营单位就业人员平均工资下降至全口径城镇单位就业人员平均工资。

　　⑧OECD秘书处：《论竞争中性》，《比较》，2019年第2期。

　　⑨Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement(https://consult.treasury.gov.au/market-and-competition-policy-division/competitive-neutrality-review/)。

　　⑩The Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership(CPTPP).(https://www.legislation.gov.au/Details/C2018A00127)。

　　(11)中国金融新闻网：《易纲行长在2018年G30国际银行业研讨会的发言及答问》(http://www.financialnews.com.cn/jg/ld/201810/t20181014_147450.html)。

　　(12)财政部：《2018年全国社会保险基金收入决算表》，2019年7月18日。

　　参考文献：

　　[1]房连泉、周佳玲(2019)：《基本养老保险实际费负：基于地区差异和就业结构的实证分析》，《华中科技大学学报(社会科学版)》，第3期.

　　[2]郭庆旺(2019)：《减税降费的潜在财政影响与风险防范》，《管理世界》，第6期.

　　[3]国泰君安证券研究所(2018)：《社保征管体制改革，经济影响几何》，《证券研究报告》，9月2日.

　　[4]郝如玉课题组(2017)：《税务机关全责代征社保费一举多得》，《国际税收》，第10期.

　　[5]刘溶沧、马珺(1998)：《税收中性：一个理论经济学的分析》，《经济学动态》，第12期.

　　[6]刘尚希等(2017)：《税收负担只占企业综合成本的6%——来自中国财政科学研究院调研数据的分析》，《新金融评论》，第1期.

　　[7]李炜光、臧建文(2017)：《中国企业税负高低之谜：寻找合理的企业税负衡量标准》，《南方经济》，第2期.

　　[8]苏剑(2019)：《社保征缴改革的宏观经济效应》，《原富》(电子期刊)，第1期.

　　[9]汪润泉等(2017)：《中国社会保险负担实高还是虚高？——基于企业和职工实际缴费的实证分析》，《江西财经大学学报》，第6期.

　　[10]吴秋余(2018)：《社保费，堵漏洞才能将负担》，《人民日报》，10月12日.

　　[11]齐传钧(2019)：《养老保险降费后养老金缺口预测及中长期应对措施》，《华中科技大学学报(社会科学版)》，第3期.

　　[12]王铁军(1991)：《国际税收背景下的税收中性原则》，《税务研究》，第8期.

　　[13]杨翠迎等(2018)：《政策费率与征缴水平：中国城镇职工社会保险缴费背离性分析》，《公共行政评论》，第3期.

　　[14]杨翠迎等(2019)：《社会保险费率的适度性、降费空间及统征统管——基于待遇与基金平衡视角》，《税务研究》，第6期.

　　[15]殷贺等(2018)：《我国民营企业税费负担的综合分析》，《中国商论》，第10期.

　　[16]郑秉文(2018)：《社会保险费“流失”估算与深层原因分析——从税务部门征费谈起》，《国家行政学院学报》，第6期.

　　[17]郑秉文主编(2019)：《中国养老金精算报告2019-2050》，中国劳动社会保障出版社.

　　[18]郑秉文(2019)：《社会保险降费与合规征收：基于公共政策分析的思考》，《税务研究》，第6期.

　　[19]张明(2015)：《探析“低缴”社保费的法律风险》，《中国人力资源社会保障》，第11期.

　　[20]张盈华、李清宜(2019)：《社会保险费征缴管理的总体评价与个案差别——基于两主题征收效率的比较》，《华中科技大学学报(社会科学版)》，第3期.

　　[21]中金公司(2018)：《降税费已是当务之急——从社保费由税务部门征收说开去》，《市场策略研究》，9月4日.

　　[22]朱青(2017)：《对当前我国税负问题的看法》，《税务研究》，第3期.

　　[23]Kahn D.A.(1990),The Two Faces of Tax Neutrality:Do They Interact or Are They Mutually Exclusive?.Northern Kentucky Law Review.18(1):1-19.

　　[24]OECD(2012),Competitive Neutrality:National Practices.p.7,p.11,p.63.

　　[25]OECD(2015),Directorate for Financial and Enterprise Affairs Competition Committee,Roundtable on Competitive Neutrality in Competition Enforcement-Note by the United States.16-18.June.

　　[26]OECD(2018),Directorate for Financial and Enterprise Affairs Competition Committee,Global Forum on Competition,Competition Law and State-Owned Enterprises-Contribution from the United States,Session V.30.November.