【作者简介】柯卉兵，男，华中科技大学社会学系副教授，管理学博士(武汉　430074)。李静，女，武汉纺织大学马克思主义学院讲师，法学博士(武汉　430073)。

　　【内容提要】社会保障转移支付制度是社会保障制度和财政转移支付制度的重要组成部分，是解决各级政府间社会保障财政纵向和横向失衡的重要举措。政府间社会保障事权和财权划分的不对等以及中央政府履行社会保障宏观调控职能的需要，会导致社会保障财政纵向不平衡，为构建社会保障转移支付制度提供了直接理由。地区间财力差异以及地方政府社会保障支出需求和单位支出成本的差异，会导致社会保障财政横向不平衡，社会保障转移支付制度的构建能够有效避免地区间社会保障事业发展的“马太效应”。同时，社会保障转移支付制度的构建有利于解决社会保障制度的外部效应问题，也有利于在全国范围内提供社会保障的最低服务标准，逐步实现社会保障服务均等化目标。

　　【关 键 词】社会保障；转移支付；理论依据

　　中图分类号：F810.45　文献标识码：A　文章编号：1003—0751(2013)07—0074—05

　　社会保障转移支付制度是社会保障制度和财政转移支付制度的重要组成部分，是解决政府间社会保障财政纵向和横向失衡的重要举措。目前，国内关于社会保障转移支付问题的研究尚处于起步阶段。周顺明、李珍、杨良初、刘志英、柯卉兵等学者对社会保障转移支付的概念和原则、内涵和范围、分类以及理论依据、国际经验和道路选择等进行了探讨。①国外相关文献研究则主要集中在关于政府间的财政关系和转移支付理论与实践研究成果方面，较为著名的理论有Musgrave的财政分权理论、Oates的分权定理、Buchannan关于分权的“俱乐部”理论、Fisher的州和地方财政理论、Tiebout的“以足投票”理论以及McGuire对其的补充和完善。其中公共产品理论和财政分权理论较好地解决了政府间公共事务的分类以及地方政府公共产品的提供问题，因而是社会保障转移支付制度的重要理论支点。公共产品的特性与层次性理论、奥茨和马斯格雷夫的财政联邦主义以及蒂布特的“以足投票”假说均对社会保障转移支付制度产生重要的理论启发意义。②具体到社会保障领域，中央对地方进行转移支付的理论依据到底是什么?社会保障转移支付制度的功能在哪里?借鉴理论界对政府间转移支付制度存在的原因和目标的研究成果，结合社会保障制度的自身特征，笔者将就实行社会保障转移支付制度的理论依据进行分析，以期对我国社会保障转移支付制度的构建有所裨益。

　　一、弥合社会保障财政纵向不平衡问题

　　所谓社会保障财政纵向不平衡(social security financial vertical imbalance)，是指在分税制财政体制下，中央政府和地方政府之间的自有财政收入与其承担的社会保障支出责任不对称而出现的结构性失衡状态。这种不平衡通常表现为中央政府集中了较多的财政收入，但只承担了一小部分社会保障支出责任，从而自给有余(盈余)；而地方政府承担了大部分社会保障支出责任，但只占有一小部分财政收入，从而不能自给(赤字)。

　　导致社会保障财政纵向不平衡的一个重要原因，是政府间社会保障事权和财权划分的不对等。政府间社会保障事权的划分决定了各级政府所承担的社会保障公共服务的范围，进而决定了各级政府相应的社会保障支出责任。而政府间社会保障财权的划分核心是不能扭曲市场机制的作用，要有利于征收管理，有利于整体经济效率和国家的社会保障宏观管理。西方公共部门经济学研究表明，分权型的政府间事权安排和集权型的政府间财权安排有助于实现公平和效率的目标。如鲍德威和威迪逊认为，由于跨地区之间要素流动会带来税基变动，因此，在中央和地方之间，中央政府的课税权限大于其支出责任、地方政府的课税权限小于其课税能力的安排是符合效率原则的③。受该理论的影响，各国在财政实践中，一方面，政府间的财政安排呈“倒三角”特征，各国在税收分享上往往将税基广且具有流动性的税种(如增值税、消费税等)及具有再分配效应的个人所得税划归中央，而将较小的、难以征收的税种(如营业税、财产税等)划归地方政府。这样的税收安排必然导致中央政府集中了较大比例的收入，而地方政府在整个政府收入中占据较小的份额。另一方面，政府间的事权划分却呈“正三角”特征，即与中央政府相比，地方政府在提供受益范围限于本辖区的公共服务方面承担了更大的责任，而且越到基层政府，其事权越具体琐碎，结果导致地方政府事权与财权的严重不对等。从理论上看，社会保障性质决定了它是全国性的公共产品，其支出责任应主要由中央政府来承担。但在实践中，中央政府或者高层级的地方政府会收走大部分的社会保障税(费)，而把大部分的社会保障支出责任留给低层级的地方政府，从而形成了社会保障制度实施过程中的“财权层层上收、事权层层下放”的局面。这两方面的不对等就造成了一种有利于中央政府、不利于地方政府的社会保障财政纵向不平衡。

　　导致社会保障财政纵向不平衡的另一个重要原因是中央政府履行社会保障宏观调控职能的需要。从历史和经验来看，任何一个国家客观上都需要维护中央政府的相对权威，限制地方政府势力的过度扩张，以保证政令通畅，政局安定，经济协调，稳定发展。这就需要在经济上，尤其是在中央政府与地方政府的财政收入的初次划分中，由中央财政集中相对于其社会保障支出较多的社会保障财力份额，而地方财政只能集中相对于其社会保障支出较少的财力份额，使地方政府在社会保障制度实施中在财力上有赖于中央政府的支持。这有利于中央政府对全国的社会保障事业进行宏观调控，但也会造成社会保障的财政纵向不平衡问题。

　　社会保障财政纵向不平衡的一个直接后果，就是地方政府没有积极性也无财力提供充足的社会保障公共服务。从理论上讲，地方政府的社会保障支出责任和收入能力的失衡可以通过两种途径予以解决：一是中央政府赋予地方政府更多的筹集收入的权力，即中央政府可以鼓励地方政府通过开征新税种、增加收费、借款等办法来弥补地方社会保障财政的赤字；二是中央政府通过向地方政府转移收入的办法弥补其赤字，即中央政府从自己的财政收入中拿出一定数额的收入用于补助地方政府发展社会保障事业，或者两者并举。基于多种原因，第一种途径在广大发展中国家中往往受到诸多限制，因此，许多国家更多采用的是第二种解决途径，即通过中央政府对地方政府的社会保障转移支付来解决政府间社会保障财政纵向不平衡问题。社会保障转移支付制度实际上是旨在增加地方政府的财政收入，提升地方政府的社会保障支出能力，从而促成地方政府社会保障事权和财权的对等，理顺中央政府和地方政府的社会保障财政关系。由此可见，分税制财政体制的制度设计从根本上造成了中央政府和地方政府社会保障事权与财权的不对称，形成了社会保障财政纵向不平衡，这就为中央政府将一部分“社会保障盈余”转移给地方政府以弥合其“社会保障赤字”提供了直接理由。