内容提要：随着社会工作服务项目的持续增多，社会工作评估在检验项目成果、促进项目优化、争取各方认同等方面的作用越来越凸显。基于对T市W街道社会工作评估项目及其相关人员的观察与访谈，研究发现社会工作评估也会出现管理主义、事本主义、文牍主义、形式主义、工具主义等评估失灵现象，引导激励、以评促建的评估使命也难以得到完全履行。评估机构的理性选择和行为策略是导致评估失灵的直接原因，但根本原因却在于权威为本、程序正义、数字迷信、效率优先、经济理性等技术治理逻辑的制约。技术治理逻辑支配下的社会工作评估具有权威主导和技术管理的突出特征，因此也含有忽视服务对象和评估伦理的内在缺陷。应从服务对象赋权和强化评估伦理等方面消解技术治理逻辑的负面影响，以不断改进和优化社会工作评估机制。

　　关 键 词：技术治理；社会工作评估；评估失灵

　　基金项目：国家社科基金项目“家庭政策价值导向变化背景下我国农村养老服务体系发展路径研究”(15BSH041)；南开大学博士研究生科研创新基金资助。

　　作者简介：韩江风(1993- )，男，河南遂平人，南开大学周恩来政府管理学院社会工作与社会政策系博士生(天津 300350)。

　　一、问题的提出

　　作为提升社会工作服务项目水平的重要机制，社会工作评估已经得到了政府、学界乃至社会大众的广泛重视。民政部2009年发布的《关于促进民办社会工作机构发展的通知》提出，“要建立公开、公平、公正的民办社工机构评估体系，形成客观科学的第三方评估体制，将评估结果作为政府购买民办社工机构服务的重要依据。”2014年《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》又进一步提出，“要深入做好民办社会工作服务机构评估工作，充分发挥评估工作的导向、激励和约束作用。”2015年，民政部更是专门下发了《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，该意见就第三方评估的总体思路和基本原则、资金保障机制、信息公开和结果运用办法等问题做了明确的阐述，并明确指出“引导激励，以评促建”是第三方评估的基本原则之一。可见，社会工作评估成为社会工作服务项目的重要一环，而除了监督核查外，社会工作评估的根本目标和本质内涵更在于引导激励和以评促建。

　　但是，社会工作评估是否真的圆满达到了政府、学者和社会大众的美好预期，充分发挥了引导激励、以评促建的价值和功能呢？从目前学界已有的研究成果和笔者的切身观察来看，社会工作评估离上述目标的实现还有一定距离，其在实践过程中出现了评估失灵的问题。如姚进忠基于厦门市的社会工作评估实践指出，当前运行的社会工作服务评估机制存在评估主体错位和或缺位、评估队伍参差不齐、评估标准个性不足、评估程序有待规范等问题[1](p18-29)。尹阿雳等基于深圳市社工服务机构2009-2016年的评估实践，指出社会工作评估存在标准一刀切、评估对象被动参与、工作过程僵化、结果应用不足等问题，导致以评促建的作用受限[2](p11-16)。由于目前学界还缺乏对“社会工作评估失灵”的充分讨论，现在对其下一个准确的定义还为之过早。但笔者认为，社会工作评估失灵至少应涵盖以下四个层面的内容：第一，社会工作评估被单一地执行为核查式、检查式评估，而引导激励、以评促建的功能性并没有达到社会大众的预期。第二，社会工作评估存在着管理主义、事本主义、文牍主义、形式主义、工具主义等失灵现象。第三，社会工作评估在评估专家的选取、评估程序、评估方法、评估内容、评估标准、评估伦理等方面还存在诸多困境。第四，失灵不是失效，评估失灵并不是说社会工作评估完全没有发挥作用。实际上，社会工作评估在监督和规范项目运作、培育社工能力、做出社会交代等方面确实发挥了一定的作用，然而在评估的高压下，也在不同程度上衍生出服务方数字造假、记录造假、文件造假等违反评估伦理的造假行为。

　　为了回答“社会工作评估为什么会失灵”这一问题，学术界已经展开了不同层面的讨论。一些学者试图从宏观制度层面寻求社会工作评估失灵的原因。如，赵环认为社会工作评估存在法律和社会合法性缺失、制度化水平低、专业化水平不高、公众参与形式化等问题，由此导致了社会工作评估的合法性困境、制度化困境、专业化困境、社会化困境等四大困境[3](p147-154)。也有部分学者集中于社会工作评估机制等中观层面的探讨。如姚进忠等认为，当前运行的社会工作评估机制过于关注效率和问责，指标化的管理主义思维较重的问题，导致社会工作评估的效果欠佳[4](p73-78)。顾江霞指出，由于政府和社会工作评估机构都有同时追求社会价值和自身利益的二重性，双方有可能形成谋利型合作、失败型合作、脆弱型合作等合作关系，而这三种政社合作关系都会不同程度上导致社会工作评估的失灵[5](p39-45)。此外，关于具体评估方法合理性的研究也呈现出逐渐增多的趋势。赵环等指出，互动性评估、监测性评估、影响性评估等都属于事后评估，这些事后评估方法忽略了项目本身的合理性以及对“资源提供环节”的评估[6](p1-6)。王海萍等认为，现行的社会工作评估方法和流程大多是通用性、普适性的论述，涉及评估的方方面面，缺乏针对性[7](p15-20)。刘芳等认为，现有的社会工作评估比较忽略案主作为服务对象在服务过程中的主观感受，且鲜有对评估方法信度和效度的讨论，导致评估方法的应用性不足[8](p28-35)。

　　诚然，法律和制度建设、评估机制、具体的评估方法都会对评估效果产生影响。但是，以往的研究要么完全忽视评估主体，要么将评估主体视为完全被动的行动者，而忽略了评估主体的能动性问题。实际上，作为社会工作评估的主体，评估机构的理性逻辑和行为策略是影响评估效果的最直接因素。基于此，本文将以T市W街道社会工作评估项目为例，从技术治理的角度重新理解和诠释社会工作评估机构在评估过程中所起到的重要作用，并对社会工作评估机构的理性选择与行为策略，技术治理逻辑下社会工作评估失灵的表现、原因，及如何消解技术治理的负面影响等问题进行一些较为深入地探讨。

　　二、技术治理逻辑下的社会工作评估

　　(一)技术治理的分析视角

　　技术治理(technocracy)一词最早可追溯到弗朗西斯·培根和圣西门，其在20世纪30年代被视为应对经济大萧条和社会衰退的重要方案之一而备受青睐，技术治理的核心在于科学管理和专家统治，主张由技术专家来管理社会[9](p118-127)。围绕技术与社会的关系，先后产生了技术决定论、技术的社会建构论、技术乐观派、技术悲观派等不同流派。技术决定论认为技术有独立于社会的自主性，其按照自身的内在逻辑塑造着社会，即社会是技术决定的社会[10](p63-76)。技术的社会建构论认为技术是人类社会的一部分，受到社会、经济、政治因素的制约，技术产品的社会属性和社会意义是被技术用户建构出来的，即技术是社会的技术[11](p449-467)。技术乐观派认为，技术能够提高政府和公共服务的效率，促进公民参与和社会治理[12](p741-763)。技术悲观派认为，技术诱惑人类将判断交给数据[13](p1523-1545)；技术受到政治和社会等多个层面的约束，会产生自相矛盾的结果[14](p1504-1535)。总体来看，无论是技术决定论、技术的社会建构论，还是技术乐观派与悲观派，其争论的焦点是技术的属性问题。技术决定论和技术乐观派认为技术是中立和自主的，社会建构论和技术悲观派则认为技术具有政治和社会属性，从而必然受到社会的制约而呈现出复杂的治理局面。

　　技术治理理念进入中国后，被广泛应用于治安管理、民意调查、低保核查、精准扶贫等城乡社区治理领域，一定程度上提高了政府提供公共服务的效率和水平，但同时也引发了诸多治理困局。如彭亚平指出，国家运用技术治理的逻辑来实施基层民调，最终看到的可能只是自己的倒影[15](p52-54)。张现洪认为，技术治理的逻辑造成基层治理精英脱离体制，村庄治理能力不升反降，且呈现出指标、数据和行政资源空转的状态[16](p160-165)。从技术治理的政治和社会属性来看，张丙宣认为，技术治理具有生产、赋权的积极作用，同时由有侵入、约束的消极作用[17](p2-32)。从已有研究成果来看，目前技术治理理论在社会工作评估领域中的运用大致有两个方向：一是将政府视为行为主体，探索政府的技术治理手段对社会工作评估的影响。例如，黎熙元认为，政府购买社工服务本身就是政府改进社会治理方式的技术治理手段之一，但政府对于技术治理的过度追求反而弱化了社会工作服务的专业性，导致了专业服务的虚化[18](p33-39)。二是将社会工作评估机构视为行为主体，探索在具体的评估项目运行过程中，评估主体是如何思考和行动的。鉴于第一个层面的研究已经取得了一些成果，本研究主要侧重在第二个层面，即技术治理逻辑支配下社会工作评估机构的理性选择及行为策略是如何导致社会工作评估一步一步迈向失灵状态的。

　　(二)社会工作评估中的技术治理逻辑

　　社会工作评估自诞生以来，就一直蕴含着实证主义与人文主义的方法论之争，量化研究与质性研究的研究范式之争，不同的方法论和范式演化出了截然不同的评估逻辑与评估方法。基于自然主义和科学主义的实证主义方法论多使用定量研究和统计分析等评估方法，希望用数字化的资料去反映问题所在。人文主义则认为人类活动有不同于自然现象的特殊性，要用归纳、分类、比较等方法去理解和诠释人类活动的意义。整体来看，社会工作评估既要强调评估方法和资料的科学性，以便更好地做出社会交代；也要强调服务对象对服务的感受和理解，以体现社会工作的专业关怀[19](p14)。但是，随着统计技术和信息技术的飞速发展，以及政府对技术治理的青睐，技术治理逻辑已经开始全面压倒人本主义逻辑，几乎取得了在社会工作评估中的正统地位。由于技术治理逻辑的过度泛滥，社会工作评估被片面地理解为数字评估、指标评估、成本—收益评估等侧重于监督与检查的量化评估，一定程度上违背了社会工作评估“引导激励、以评促建”的初衷。

　　具体到社会工作评估领域来说，技术治理不仅指代具体的评估方法与技术，更是评估主体做出理性选择、采取行为策略的深层次逻辑。在社会工作评估的实践中，社会工作评估机构的技术治理逻辑主要体现在五个方面：第一，单一地依赖专家权威，并将评估权力和评估责任完全转嫁给评估专家。由于社工服务项目的复杂性以及专业评估能力的不成熟，评估机构往往倾向于将评估过程简单化，即以简单的专家权威评估来取代实践和证据为本的专业化评估。这种权威为本的评估往往视专家意见为评估结果，并且评估结果也不对外公开。第二，恪守程序正义原则，十分注重评估程序的完整性，且偏向于选择结果评估和专家集中评估等程序较为简单的静态评估方法。技术治理逻辑以程序正义和工具合理性为其合法性基础，相信程序正义必将会带来实质正义[20](p14)。但是，在社会工作评估中，程序正义并不能保证评估结果的真实性，反而成为证明评估合法性的工具。第三，迷信数字的科学性，相信数字指标能够作为体现服务效果的评估标准。技术治理逻辑相信社会工作的服务效果可以通过标准化、数字化、指标化、精细化的技术化手段来呈现，偏向于使用固定的、标准化的评估工具，而忽视社会工作服务的情境性、艺术性与灵活性。第四，坚持效率优先原则，并尽可能地简化评估的环节和流程。虽然评估机构往往会强调访谈、电话访问、跟踪调查、问卷调查等多种形式的辅助评估方法，但由于评估机构对效率的追求，评估的具体实践往往会被简化，出现了评估方法静态化、评估证据书面化、实地审核形式化、评估报告套路化等形式主义的做法。第五，经济理性是评估机构的主要动机，其会通过各种方式来降低评估成本而忽视服务对象是否发生了改变。随着经济理性和新管理主义在公共服务领域的快速渗透，成本控制的理念和技术也逐渐被社会工作评估机构所接纳。社会工作评估机构同样面对着员工薪酬与福利上涨、项目断档期运营、预算外开支、意外性事件等造成的经济压力，会不自觉地采用低价竞标项目、临时招募专家、照搬评估指标、缩短评估周期等成本导向的评估方式而忽视专业价值和专业伦理的诉求。

　　三、T市W街道社会工作评估失灵的表现

　　(一)T市W街道社会工作评估项目概况

　　为进一步创新街区治理方式和提升街区治理能力，并切实满足辖区内居民多元化、多样化的需求，2018年5月T市W街道办事处开展了“多元参与、精准服务”的社会工作招标项目。该项目通过向居民发放问卷、入户探访、召集楼栋长会议等多种形式广泛征集居民的需求，最终评选出了16个社会工作服务子项目，并对每个通过评审的项目给予了最高五万元的资金拨付支持。W街道的社会工作招标项目共吸引了T市11家社会工作机构，其服务内容涵盖党建、社区文化建设、文明家庭建设、长者服务、青少年服务、残疾人服务、科学知识文化普及等多个领域，一定程度上激发了基层工作队伍和社会组织的活力，促进了W街道和谐幸福街道的建设。参与W街道社会招标项目的11家社工机构，基本都是在T市J区注册的社会工作专业机构。这11家社会工作机构中最早的成立于2011年，最晚的成立于2016年，基本上都具备一定的实务经验。中标机构中，有五个是高校学者发起成立的，四个是民间人士发起成立的，一个NGO组织与高校共建的，还有一个是专业社工自发成立的。此外，由四家社工机构承接了两个服务项目。16个社会工作服务项目中有7个是党群服务中心项目、两个青少年项目、三个文化建设项目，此外，长者服务项目、社区社会组织培育项目、文明家庭建设、社区志愿服务建设各一个。相对而言，该项目的11个承接机构均有良好的专业资质，部分机构还获得过4A级社工机构、首批全国社会工作服务示范单位、全国百强社会工作服务机构等荣誉称号。

　　为贯彻落实T市有关推进政府购买社工服务的意见，并科学评价社工服务项目的服务效果，W街道办委托了T市社会工作协会对该项目开展为期一年的社会工作评估。T市社会工作协会由当地高校学者发起，联合当地多家社会工作机构共同成立的一家市级社会工作协会。T市社会工作协会成立于2013年9月，其也是T市唯一的市级社会工作行业性组织，主要负责社会工作专业宣传、人员培训、课题研究等涉及专业建设的职能。但是，由于T市社会工作协会和当地民政局的密切合作关系，其还承担了社会工作师登记、行业规范制定、社会工作专业督导、社会工作项目评估等一些原先由政府部门承担的职能。评估项目正式立项后，T市社会工作协会组建了由高校学者、一线社工机构负责人、政府官员在内的专项评估小组，并通过自评报告、查阅资料、电话访问等形式对W街道社会工作服务项目开展了中期评估和末期评估共计两次评估。评估的主要标准是社工机构与W街道所签订的计划书、评估指标体系等等，具体包括项目管理、服务指标量完成情况、成效评估、满意度评估、社会影响力等五个方面的内容。

　　表1：W街道社会工作服务项目的服务方

社工机构	创办时间(年)	创办人	主要服务领域	承接项目
1	2015年	民间人士	老年人服务、儿童服务	党群服务中心项目
2	2011年	民间人士	老年人、儿童、残疾人服务	社区社会组织培育发展及社区服务项目
3	2013年	高校学者	老年人、儿童、家庭、社区	“党群之家”服务项目、“家事调解与文明家庭”
4	2014年	专业社工	社区弱势群体	“我们的节日”系列活动项目
5	2015年	高校学者	家庭、社区、社会组织、决策参考、产学研一体	“快乐小区、幸福满院”项目、“红旗飘飘进楼院”项目
6	2011年	NGO组织与高校共建	青少年、老年人、残疾人社区矫正、	“情系名门”项目
7	2011年	高校学者	政策咨询、课题研究、督导评估、社会服务	党建服务项目、“乐龄学堂”社区长者服务项目
8	2012年	高校学者	政策咨询、学术交流、课题研究、社工服务	社区青少年服务项目、社区精神培育和传播
9	2014年	高校学者	青少年、妇女、老人、残障人士、智障儿童和流浪露宿者等弱势群体	“益智悦灵”儿童服务项目
10	2016年	民间人士	贫困学生、留守儿童	“情暖新鑫”社区志愿服务项目
11	2012年	民间人士	儿童青少年社工服务、社区建设	打造“科教社区”项目、打造社区“最美和声”项目

　　在该项目开展过程中，笔者作为评估实地核查组的一员参与到了项目的实际运作过程，并在项目结束后同W街道官员、T市社会工作协会项目负责人、评估专家组成员、社工机构负责人进行了一些深入的交流与访谈，从而获得了一些一手的调研资料。2018年12月，该项目完成了中期评估，2019年6月完成了末期评估。从末期评估的结果来看，16个服务项目中，有一个项目获得了优秀，五个项目获得了良好，十个项目获得了合格。因此，W街道社会工作服务项目的评估结果是所有项目均达到了合格线以上，基本上取得了专家和政府官员们一定程度上的认可。

　　(二)技术治理逻辑下社会工作评估失灵的表现

　　自Social Diagnosis面世以来，社会工作就一直朝着科学化、技术化的专业化方向不断迈进[21](p27-36)。但是这种专业化的方向一定程度上忽视了社会工作自身的艺术性、情景性和价值性，从而招致了许多专业人士的批评。作为一门视价值和伦理为灵魂的服务性专业，社会工作不仅具有科学性，更要具有艺术性[22](p149)。但是，社会工作却在过度技术化和科学化的轨道上渐行渐远，从而远离了社会工作的本质特征，其在社会工作评估领域的突出表现就是，当前社会工作评估仍然具有过多倾向管理主义思维、忽略价值的多元性、过分依赖定量测量工具等第三代评估的缺陷[23](p14)。技术治理下的社会工作评估，其目的在于通过专家权威和技术管理来提升评估效率，但却造成了管理主义、事本主义、文牍主义、形式主义、工具主义盛行的评估失灵现象。

　　1.管理主义。Hannberger认为评估主体应该拓展到所有利益相关者，评估人员应该扮演“中间人”和“咨询者”的角色，而非以“专家”和管理者的姿态参与评估[24](p17-37)。

　　作为专业社会工作的重要构成部分之一，社会工作评估的目的在于通过人性化和专业化的服务来达到引导激励和以评促建的目的，而非单一地监督和管理。但是，在技术治理逻辑下，社会工作评估变成了一场自上而下的管理活动，最终决定评估结果的并不是社工机构的服务效果或者服务对象的满意程度，而是处于权威地位的行政官员和评估专家的主观意见。以W街道社会工作评估项目为例，管理主义的社会工作评估主要表现在：第一，T市社会协会具有明显的官方背景，其一开始就是以管理者而非服务者的角度开展了社会工作评估。在W街道社会工作评估项目中，评估标准、评估流程、评估时间的确定均是出于方便购买方和评估方的角度，服务方、服务对象、合作方等利益相关者很少能参与到相关决策中来。第二，评估的主要形式还是专家组的集中会议，资料查询、电话访问、实地核查等基本上不会影响专家组的会议结果。在中期评估会议当天，专家组要在六个小时的时间段内对16个社工服务项目进行综合评估，除去专家的提问环节，每个项目仅有10分钟的汇报时间。与此同时，由在校学生组成的资料核查组还要翻阅16个项目的文字资料并当场给出一个审查评分，但这些学生往往并不知道到底该核查什么内容。此外，针对服务对象的电话访问，依据的主要是社工机构提前提供的电话名单。因此，电话访问时，要么打过去是空号，要么接通之后服务对象只表扬不提意见，难以获得真实的反馈。第三，决定最终评估结果的并不是各个服务方的真实服务效果，而是评估专家组在数字和文本材料的基础上，综合考虑购买方、服务方、合作方等多方意见而形成的，能让参与各方都比较满意的最终结论。而且，这一评估结果并不会向社会大众公布，而是交由W街道办过目、修订，确认后，对上级领导进行内部汇报。评估完成后，仅评估方和服务方享有评估结果的知情权，社会大众并没有得知评估结果的渠道。

　　表2：W街道社会工作服务评估指标体系

一级指标(1000分)	项目管理(200分)	服务指标完成情况(200分)	成效评估(200分)	满意度评估(300分)	社会影响力(100分)
二级指标	财务(100分)项目人员资质及稳定性(30分)项目人员职责分工(10分)督导(30分)培训(10分)考勤(20分)	指标完成90％以上(180-200分)80％-89％(160-179分)60％-79％(120-159分)60％以下(0-119分)	服务需求的掌握(50分)服务的规范性(50分)服务的效果(100分)	服务对象满意度(100分)项目合作方满意度(100分)项目资方满意度(100分)	新闻媒体报道(50分)项目宣传资料汇编(50分)

　　2.事本主义。由于我国社会工作发展的后发性，很多社会工作服务项目并不是由服务对象自发形成的，自下而上型的服务项目，而大多是由国家或地方政府发起的，自上而下型的服务项目。出于行政体制改革和政府职能转型的需要，这些社会工作服务项目一开始就背负着“试点”和“探索”的政治任务。但是，这些被规划和设计出来的服务项目很多都是社会或社区整体层面的图解，经常会忽略活生生的个体层面的迫切需求[25](p6)。因此，我国的社会工作服务项目以及社会工作评估项目一开始就呈现出事本主义导向而非人本导向的目标管理特质[26](p99-103)，结果导致社会工作评估沦为了地方政府证明项目成果与自身政绩，争取上级认同和资金持续投入的技术工具。在《W街道社会工作评估实施办法》中，明确提出“为贯彻落实T市有关加快推进社会工作及其人才队伍发展的精神，更好地促进政府购买社工服务，实施W街道社会工作招标项目”。可见，W街道社会工作服务项目一开始的初衷就是为了落实上级部门推进社会工作专业和人才队伍建设的政策意图，而不是真正立足于服务对象需求而开展的服务项目。因此，W街道社会工作评估的根本目的并不在于发现服务项目中的问题，进而发挥引导激励、以评促建的作用，而在于通过评估为政府购买行为提供合法性，进而为政府购买社工服务提供新的制度依赖和路径依赖。

　　3.文牍主义。技术治理逻辑下，社会工作服务项目的成果主要靠数字和文本材料予以呈现，由此导致了社工机构重写作、轻服务与重数字、轻案主的文牍主义倾向，出现了“会干的不如会写的”这一吊诡现象[27](p43-64)。在W街道社会工作评估项目中，文牍主义倾向主要体现在：第一，该项目的评估指标体系具有明显的结果评估和静态评估特征，难免会转化成单一的数字评估和文本评估。评估体系中项目管理、服务指标评估、社会影响力评估等维度均要靠详细的数字和文字材料才能予以佐证，但是这些材料的真实性实际上建立在“社工机构是诚实可信的”这一前提假设基础上的。而关于服务对象的成效评估和满意度评估也被片面地转化为服务对象需求报告、服务产出报告、服务满意度调查问卷等书面化和静态化的文字材料，从而丧失了过程评估的本质特征。第二，这一评估过程关注的是社工服务的产出而不是社工服务的效果，服务对象的真实改变情况被主观忽略了。该评估项目重点观测的是机构组织的大型活动次数、大型活动人次；小组开设组数、小组活动人次；社区工作次数、社区服务人次等产出类指标，从而诱发了社工服务机构重数字、轻案主的倾向。第三，为了取得好的评估成绩，W街道社工服务项目的承接机构往往需要指定专人来负责数字和文档的编写工作，从而陷入被指标绑架的境地。除了对数字材料的要求，自评报告撰写的格式是否正确、图表是否美观、汇报PPT是否精美等都是影响社工服务机构的重要因素，社工评估脱离了对实践价值的追求，而开始慢慢追求文本的华丽。总之，对服务量和数字化、文本化佐证材料的过分强调，导致了社会工作评估变成了数字评估、文本评估，进而陷入了文牍主义的陷阱。

　　4.形式主义。技术治理逻辑下的社会工作评估往往重在完成形式上的监督和检查，盲目地追求一个最终的评估结果，而不在意评估项目是否真正发挥了以评促改，以评促建的作用。技术治理的突出特点是清晰化、精细化，认为所有的社会事实都可以标准化、统一化的呈现[28](p38-45)。因此，技术治理逻辑下的社会工作评估往往重在考察机构管理和运营状况、财务管理情况、服务管理情况、社会影响力等可以数字化、指标化、文本化的项目内容，而对难以客观测量的服务质量、服务对象满意度等关键内容，采取以产出代替成效、刻意挑选服务对象、压缩服务对象参与途径、实地审核形式化、评估结果内部化等方式予以规避，致使社会工作评估陷入了形式主义的窠臼[29](p19-22)。从W街道社会工作评估项目来看，其过于注重形式而忽略实质价值的行为主要表现在：第一，该项目的评估团队并没有进行实质性的实地评估，而只是通过查阅服务记录、督导记录、自评报告、人事档案、管理档案、财务记录等数字或文字资料去臆想了服务项目的效果。第二，评估报告套路化、形式化，缺乏有针对性的建议。W街道社会工作评估项目的最终成果是一份包含了“项目背景—评估方法—评估结果—项目特色—存在问题—对策建议”等内容的综合型报告。遗憾的是，该报告只是给出了服务项目的排名，以及仅仅4条整体性的问题和建议。评估报告缺乏对每个子项目的深入剖析，自然也无法达到以评促改、以评促建的目的。第三，评估过程始终处于封闭的行政环境之下，评估的过程信息和结果信息均无法被外界所知晓，致使评估结果欠缺社会影响力。W街道社会工作评估项目更像是官方对各个社工机构的一次调查、总结和评价，而不是为了改进社工机构服务质量的一项社会服务活动。因此，社会工作评估到底多大程度上促进了社工服务质量和提升，谁也不愿意去关心。

　　5.工具主义。技术治理逻辑下，社会工作评估机构的评估动机并不在于评估能否发挥作用，而在于评估项目能够实现收支平衡，甚至略有盈余。作为独立的社会组织，社会工作评估机构同样有生存和发展的诉求，也会通过精打细算来尽可能地压缩自己的成本支出。另一方面，政府部门的强势、行业规范和社会监督的缺失，都给了评估机构“看菜下饭”(视经费宽裕程度来决定机构投入)灵活掌握评估标准和评估过程的空间[30](p41-46)。社会工作评估机构对于经济理性的过度追求以及对于专业使命的忽视，促使其以“成本—收益”的经济理性代替了效果评估的价值理性，导致社会工作评估沦为了纯粹的技术和利益工具，进而催生了一种以效率和管理为导向的工具主义模式[2](p11-16)。具体到W街道社会工作评估项目来说，第一，为了最大限度上节省成本，T市社会工作协会并没有建立固定的、专业化的评估专家组，而是以临时雇佣的方式聘请高校学者、实务精英、财会人员，甚至政府官员等临时组成评估专家组，并主观上认为这些人员都具有社会工作评估的专业资质。第二，评估时间被最大程度上压缩为一天，从而尽可能地节省了时间成本和专家雇佣成本。同时，评估方一方面强调文本材料的重要性，另一方面又无法在极其有限的时间内核实文本材料的真实性，这一出于经济理性而选择的评估方式片面追求形式上的效率，却造成了实质上的伪效率、无效率。第三，T市社会工作协会已经形成了一套流程化的评估报告撰写模式，从而可以大批量地生产出评估报告，这些量产的评估报告注重的是减轻评估团队的工作压力，而不在乎评估报告是否有益于改进社工服务项目。出于对经济理性和效率的追求，技术治理逻辑支配下的社会工作评估机构一步一步失去本心，造成了社会工作评估的失灵。

　　四、技术治理逻辑下社会工作评估失灵的原因

　　基于对T市W街道社会工作评估项目的观察与分析，研究认为，该评估项目失灵的直接原因在于评估机构所采取的理性选择和行为策略。但是，促使评估机构做出这些理性选择和行为策略的根本原因却是技术治理逻辑的内在缺陷，即技术治理逻辑对于服务对象和评估伦理的忽视。

　　(一)评估失灵的直接原因

　　技术治理本质上是基于科学主义和工具主义的行动范式的，其视“技术”为某种高效管理的方法，强调系统以及专业化的知识，并有试图消解民主参与和公共协商的内在动机[31](p123-127)。技术治理逻辑支配下，评估机构会不自觉地陷入专家统治和技术管理的逻辑轨道，并做出相应的理性选择和行为策略。以T市W街道社会工作评估项目为例，基于权威为本的技术治理逻辑，T市社会工作协会选择了信奉专家权威，盲目照搬专家意见的依附理性，偏向于以专家的意见作为评估标准和最终的评估结果，而且没有向社会大众公开评估结果；基于程序正义的基本准则，T市社会工作协会选择了程序完整而简单的静态评估方式，如指标化的结果评估、专家集中评估等，而程序复杂的需求评估、过程评估等动态评估方式则被形式化地略过了；基于技术理性对数字和指标的推崇，T市社会工作协会坚定不移地笃信数字指标能代表社工服务的正式效果，习惯性地将服务过程、服务内容、服务效果进行数字化、指标化、精细化处理，并以此来证明自己的专业性和合法性；基于技术治理逻辑对效率的追求，T市社会工作协会通过各种方法来简化评估流程以达到提高项目整体效率的目的，如评估证据书面化、实地审核形式化、评估报告套路化等等；基于技术治理逻辑对成本—收益的追求，T市社会工作协会一开始就有降低评估成本，提高评估收益的理性动机，其试图通过低价竞标项目、临时招募专家、照搬评估指标、缩短评估周期等多种方式来控制自己的评估成本。

　　借由专家权威和技术管理所赋予的合法性，评估结果取得了科学化和合理化的外衣，并取得了参与各方的一致认同。但是，这一评估过程中漠视了服务对象的存在，忽视了社会工作服务的实质性效果，更难以起到引导激励、以评促建的作用。在技术治理的逻辑支配下，评估机构只是一个有着自身利益诉求的，被动的评估活动组织者，真正能给出评估结果的是站在数字屏障面前的评估专家。但是，评估专家并没有时间和精力去核实文本化和数字化之后的评估材料的真实性(实际上核实文本材料的是专家之外的评估组织人员)，其给出的只是一个购买方、服务方、合作方都愿意接受的，且自己不需要对后续项目的改进和发展负责的，“让参与各方都满意”的评估结果。由此，技术治理逻辑支配下的社会工作评估陷入了管理主义、事本主义、文牍主义、形式主义、工具主义的失灵陷阱。

　　(二)评估失灵的根本原因

　　在发达的工业社会中，技术不仅消除了私人和公众中间、个人需要和社会需要之间的对立，而且还通过制度化的生产效率和增长潜力稳定了社会，由此，技术进一步巩固了政府的合法性[32](p6)。在技术治理逻辑的支配下，专家权威和技术管理决定了社会工作评估的具体内容，决定了服务对象的需要以及可以代表这些需要的数字和指标，从而将整个评估项目置于技术理性之下。但是，以专家权威和技术管理为本质特征的技术治理逻辑天然地排斥服务对象的参与，漠视服务对象的需求、改变和感受，更不在乎没有强制约束力的评估伦理的制约。

　　首先，权威为本的技术治理逻辑忽视服务对象的参与。技术批判理论家芬伯格认为，治理的技术化和专业化程度越高，管理者的主导作用就越强，公众的参与就越式微[33](p46-52)。在W街道社会工作评估项目中，评估方名义上会通过访谈问卷和电话访问获取服务对象的意见。但是，一方面服务对象只有建议权，而无决定权，其所能起到的作用仅限于100分的满意度评分，且只占总分的十分之一；另一方面，这些参与评估的服务对象往往是通过社工机构提供的名单遴选的，其难以代表项目服务的真实效果。此外，T市社会工作协会面对的问责主体实际上是W街道办，其评估行为是对上不对下的。即，评估结果最终要提交给上级部门作为W街道办的突出政绩，且一般不会向服务对象或社会大众公开。因此，技术治理的评估逻辑一开始就没有为服务对象留下参与的制度空间和合法性空间。也就是说，即使是服务对象不参与评估的情况下，专家权威和政府认同同样可以保证评估的顺利完成。

　　其次，程序正义的评估逻辑忽视了服务对象的需求。技术治理逻辑下，社会工作评估的首要目标是体现程序合理性背后的政治合理性，而不是满足具体的服务对象个体的需求。不同于西方社会工作的发展，中国社会工作发展的直接动力来源于政府和学术界的推动。例如，W街道社会工作服务项目和社会工作评估项目一开始都是由政府发起或倡导的，其蕴含着为政府部门推进行政改革和创新社会治理体制的事本主义逻辑，而这种事本主义逻辑考虑的主要问题是服务对象所属的群体“应该”会有哪些需求。基于政府和专家对服务对象群体需求的判断，服务对象的需求被主观建构出来，并要求社会工作者依照标准化、程序化的科学方法提供服务。但是，社会工作的服务对象是具体的个人，而不同的个体在不同的时间和空间内有着不同的感受和需求，群体的需求并不等于个体的需求，也很难通过规范化的思维去化简。这里就体现出了社会工作专业的特殊性，即社会工作即是一门科学，同时也是一门艺术，具有价值性和灵活性[34](p3-11)。因此，社会工作评估不应当成为程式化的标准步骤，而更应该强调专业知识的灵活运用，并根据服务对象复杂的生活情景和个体需求做出相应的判断和评价。

　　再次，数字和指标并不能代表服务对象真的发生了改变。技术合理性的最大谬误在于：认为人类的一切行为及行为背后的意义都可以通过数字化予以表现和测量。然而，人类生活在一个科学世界和价值世界，客观世界与主观世界并存的生活世界中，单一的数字和量化指标既无法准确测量人类生活的真实情况，也无法判断服务对象是否真正发现了改变。一方面，数字和指标可能是欺骗性的，欺骗的主体可能是购买方、服务方、合作方，甚至服务对象也可能会因为不清楚自身的改变或试图尽快结束评估而成为欺骗者。例如，W街道社会工作评估项目中，单纯依靠问卷调查和电话访问的服务对象满意度评估基本上是失效的，其无法解决服务对象真实性的问题。另一方面，数字化指标的完成并不能代表取得了实质的效果。也就是说，服务时间、服务次数、服务对象人次这些数字指标只能说明了服务的发生，并不能证明服务对象真的发生了改变。对服务对象的评估不能过于依赖绝对化的数字指标，而应该以发展性的视角去观察服务对象在生命周期中的成长，进而论证服务的真实效果。

　　此外，对于效率的追求使得评估机构忽视了服务对象的真实感受。技术治理逻辑下，社会工作评估机构实际上只是一个被动的评估活动组织者，真正能够决定评估结果的实际上是控制资源的政府部门以及代表着专业权威的专家学者。然而，无论是政府部门、专家学者还是评估机构都有追求效率而忽视服务对象真实感受的动机和行为。在W街道社会工作评估项目中，W街道办希望在最短的时间内获得突出的政绩效益，并能缓解原有社区体制的行政压力；评估专家们希望能够花费最少的时间，最大的薪酬完成评估任务，其需要给出合理的意见和建议，并完成自己的专家角色即可，并不用为项目的后期进展而负责；对于T市社会工作协会来说，最大程度上简化评估流程就能尽快结束评估项目，从而节省经济成本和时间成本。由于三方主体对效率的追求，短期性、运动化、高效率的项目运作流程被广泛应用于社会工作评估领域。再加上官僚主义、市场和社会组织发育不足带来的“内部化购买”“形式化购买”问题，社会工作评估很难不陷入形式主义的泥沼。

　　最后，评估机构的经济理性和成本控制手段一定程度上违背了社会工作的专业价值和专业伦理。社会工作是一门包含价值性的专业，其以提升服务对象的幸福感和促进社会进步为专业使命。具体到社会工作评估领域，即是通过评估达到引导激励、以评促建的目的，进而间接起到提升服务对象生活水平的作用。但是，评估机构作为一个具有自身理性的组织，其具有追求自身利益的天然属性。尤其是当评估机构对行政部门产生高度的权力依附和经济依赖时，对于评估使命的追求有可能会成为评估机构追求经济利益的幌子。就T市社会工作协会而言，其作为一个刚刚成立的社会组织，迫切需要争取项目经费和控制评估成本来维持机构生存，难免会被经济理性所俘获。而且，T市社会工作协会自身也有监督行业内社工机构工作伦理的职责，但却没有其他组织能对其形成有效的监督和问责，导致其缺乏有效的外部制约。因此，在法律法规和行业规范缺失的情况下，追求经济理性的评估机构极有可能出现低价竞标、陪标、临时招募评估专家、照搬评估指标、评估过程形式化等忽视专业使命的不当做法。

　　五、社会工作评估的优化

　　技术治理逻辑之所以会被社会工作评估机构认可和应用，除了政府和社会整体层面的渗透外，还得益于技术合理性赋予了社会工作评估在形式和功能上的合法性。技术治理逻辑下，社会工作评估是可操作的，其将抽象的服务效果化约为标准化的数字和指标，从而实现了高效率的评估运作流程。但是，这一标准化的评估流程不仅忽视服务对象，而且还忽视评估伦理的要求，从而失去了社会工作评估的核心价值。但是，本研究并不是要全盘否定技术治理逻辑的作用和机制，因为技术治理在监督核查、创新服务对象满意度评估的方法和技术等方面还是大有可为的。本研究的目的在于反对技术治理逻辑对于人本主义逻辑的全面压制，在于反对过分依赖专家权威和迷信数字技术的盲目性，并试图从赋权服务对象和强化评估伦理等方面给出消解技术治理的负面影响，从而优化社会工作评估机制的具体方法和建议。

　　表3：技术治理逻辑下社会工作评估失灵的表现、原因及消解路径

社会工作评估	失灵的表现	评估失灵的直接原因：评估机构的理性选择与行为策略	评估失灵的根本原因	消解的路径：赋权服务对象强化评估伦理
理性选择	行为策略	技术治理逻辑	内在逻辑缺陷
评估权力	管理主义	照搬专家意见	以专家意见为准评估结果不公开	权威为本	忽视服务对象的参与	强调案主参与
评估过程	事本主义	侧重静态评估	评估程序标准化偏重结果评估与专家集中评估	程序正义	忽视服务对象的需求	完善需求评估
评估标准	文牍主义	笃信数字指标	服务成果数字化评估指标精细化	数字迷信	忽视服务对象的改变	侧重效果评估
评估特点	形式主义	简化评估流程	评估证据书面化实地审核形式化评估报告套路化	效率优先	忽视服务对象的感受	注重过程评估
评估动机	工具主义	降低评估成本	低价竞标项目临时招募专家照搬评估指标缩短评估周期	经济理性	忽视评估伦理的要求	强化评估伦理

　　(一)赋权服务对象

　　“Empowerment”一词最早由Solomon提出，用以描述和解释黑人群体因缺乏个体性资源和经济资源而造成的无力感，此后逐渐成为一种富有吸引力的社会工作方法[35](p18)。从一般意义上讲，赋权至少具有两个层面上的意思：一是社区赋权，即通过政策或制度使个人获得资源再分配以及参与社区政治生活的能力；二是心理赋权，即增强个人对控制自己生活能力的感知，进而提升其社会参与能力[36](p677-699)。赋权理论认为，服务对象的“权”应当包括两个部分，一是来自政府或社区并需要服务对象自身感知和运用的权力，二是原本就存在于服务对象自身，但由于种种原因难以发挥的权力[37](p91-95)。从社会工作评估的角度来看，在专家统治和技术管理支配下的社会工作评估中，服务对象的参与是程序性而非实质性的，这种形式化的参与只能在名义上提升项目的合法性，而不能通过真正的赋权来增强服务对象的参与能力。因此，要想消解技术治理逻辑的负面影响，就必须坚决反对技术控制和知识霸权，并通过赋权来增强服务对象的主体性和参与能力。

　　具体来讲，赋权理论在社会工作评估中的运用也包括两个方面：一方面是为服务对象参与评估预留权力空间和制度空间，从而发挥他们本就拥有的评估权力。为此，首先要提升服务对象满意度评估在社会工作评估体系中的权重。相对于机构运营管理评估、财务评估、服务数量评估等内容，服务对象满意度评估应该成为最重要的评估内容。换句话说，应该依靠服务对象满意度评估来决定服务项目的好坏与排名，而专家应该通过全程跟踪服务项目的运作从而撰写出深刻的案例研究报告，从而提升社会工作评估的应用价值和学术价值。其次，要改变以往对结果评估、数字评估、指标评估等静态评估方法的依赖，更多地使用服务对象需求评估、过程评估、跟踪评估等动态评估方法，以最大限度地拓展服务对象参与评估的途径。此外，要更多地通过实地访谈、自我成长报告、周期性回访等有深度和长期性评估方法去观察服务对象在生命周期中的成长，从而了解他们的真实需求、真切感受、已达成或将要达成的改变，以及他们对服务效果的真实评价。

　　另一方面，也要注意激发服务对象的内生动力，鼓励他们积极主动地参与到评估活动中去。为此，首先要让服务对象意识到他们的评价高于专家的评价、他们的评价能起到决定性的作用，并能够决定服务项目继续存在。赋权理论认为，如果人们在改变自己所面临的问题时遭遇了挫折，那么他们倾向于形成自己的行动很少能产生有用结果的心理预期[38](p146)。技术治理逻辑支配下的社会工作评估长期忽视服务对象的参与和作用，从而也导致了服务对象对参与有效性的疑问，进而更不愿意参与评估。因此，只有改变服务对象的参与无力感，使他们意识到自己的评价能起到关键作用，才能真正唤醒他们的参与意识。其次，也要防止由赋权引起的服务对象的内部压制问题，即防止部分服务对象意图代表全体服务对象的企图。为此，服务对象的满意度评估需要涵盖一定数量和不同类型的人群，以争取最大限度地获取服务对象的整体评价。此外，社会工作者也要清楚地明白自己并不是赋权的主体，而只是鼓励服务对象参与评估的指引者、支持者和中介者，其不能以赋权的借口去诱导或替代服务对象做出评价。

　　(二)强化评估伦理

　　技术治理逻辑支配下，不仅评估机构有压缩评估成本的经济理性，评估专家也有利用专业知识和技能来谋取收入、权力或声望的潜在动机[39](p96-104)。但是，动机的存在并不意味着评估失灵的必然出现，缺乏行业监督尤其是评估伦理的制约，才是评估失灵的重要原因。因此，必须增强评估伦理对社会工作评估主体和过程的制约作用，从而保证社会工作评估能够朝着引导激励、以评促建的专业使命迈进，而不会陷入形式化的以评代管、以评定论的失灵陷阱。

　　为此，首先要建立全国性的社会工作评估委员会。社会工作评估委员会可以由社会工作领域的专家学者组成，其至少要承担三个主要的职能：第一，对全国的社会工作评估机构进行实时监管和动态排名。一方面可以从专业方法、评估效果、人员配置、财务情况等方面对各个社会工作评估机构进行动态排名，以激励其不断改进服务效果；另一方面也要通过建立奖惩机制来约束社会工作评估机构，对于专业性较强、评估效果出众的评估机构予以物质和荣誉奖励，对于违背评估伦理的评估机构要予以警告和处罚。第二，推进评估理念、评估方法、评估内容、评估标准的本土化研究。目前，我国的社会工作评估主要参照的还是国外的评估理论和模型，而这些理论和模型产生于高度自由主义和个体主义的西方社会，带有明显的追求数字化、指标化、精细化的技术理性，从而难以与我国集体主义、关系主义的社会文化环境相契合。因此，对于社会工作评估本土化的研究必须尽快提上日程。第三，社会工作评估委员会应当筛选和推广一些普适性、适用性较强的社会工作评估案例，从而为评估机构提供一些比较规范化和可实践的评估办法。社会工作评估委员会还应该为评估机构提供培训的机会，以帮助他们创新出适合自身特色与中国国情的评估办法。

　　其次，要制定专门的《社会工作评估伦理守则》。目前我国还没有专门的社会工作评估伦理守则，致使评估机构既缺乏统一的评估伦理共识，也缺少评估伦理的指导和约束。一些学者以社会工作伦理和社会研究伦理来替代社会工作评估伦理，这实际上并不完全合理。因为，社会工作评估伦理虽然也具有敬业、尊重、平等、接纳、自决、个别化、知情同意等社会工作的普适伦理，但其还具有独立、客观、公正、民主、赋权、效益、发展等特殊伦理。因此，详细地阐述社会工作评估伦理并制定专门的《社会工作评估伦理守则》是十分必要的。

　　此外，还要建立社会工作评估伦理的监督和反馈制度。对社会工作评估效果以及评估伦理的监督不仅要依赖社会工作评估委员会等业内人士，还应该拓展服务对象以及社会大众的监督和反馈渠道，以增强评估的公正性和合法性。为此，一方面要切实执行社会工作评估项目的信息公开制度，将立项、招标、实施、结项等项目管理信息及时公开，并及时更新评估方案、评估标准、评估结果、评估效益等评估动态信息，从而确保社会工作评估项目全程处于公共监督之下；另一方面，可以借助微信、微博、QQ、信息公开网站等现代化信息平台来拓展服务的反馈渠道，进而使社会大众更方便地了解和判断评估机构的评估行为及评估效果。

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