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农村环境管理体制改革的理论和实践——基于成都经验
2015年03月16日 17:57 来源:《中国发展观察》2015年2月28日 作者:陶宏志 苏杨 字号

内容摘要:当前,农村环境问题日见严峻:在二元制大背景下,农村环境管理力量薄弱且不适应农村污染的特殊性,这使农村已经出现“小污易成大污、小污已成大害”的现象。

关键词:农村环境;成都;实践;管理体制改革;污染

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  当前,农村环境问题日见严峻:在二元制大背景下,农村环境管理力量薄弱且不适应农村污染的特殊性,这使农村已经出现“小污易成大污、小污已成大害”的现象。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确表示“改革生态环境保护管理体制”,在对城市污染、工业污染已经基本形成严密管控体系的情况下,农村环境管理却基本空白,建制镇和农村基层环境管理所需机构、编制、装备、经费几乎处于空白状态,农村的多数污染物处于“放任自流”状态。如何在填补“改革生态环境保护管理体制”的空白?

  强化和完善农村环境管理体制的必要性与紧迫性

  (一)农村环境污染及对城市的影响都日益严重

  《2012年中国环境状况公报》(以下简称公报)显示:2012年,全国798个村庄的农村环境质量试点监测结果表明,试点村庄空气质量总体较好,农村饮用水源和地表水受到不同程度污染,《2013年中国环境状况公报》指出耕地质量问题凸显,区域性退化问题较为严重,农村环境形势依然严峻。从污染物来源看,当前威胁农村环境安全的因素大致可以分为三类:

  ——累积型污染。即长期以来污染农村环境且一直未能得到有效解决的传统污染源,多数属于或接近面源污染,包括畜禽养殖业粪便及冲洗废水;以小麦秸秆为主的种植业秸秆“焚烧”和倾倒;农村农药、化肥、农用薄膜过量使用造成的土壤、地表水体和地下水污染,以及各种原因难以控制风险的污水灌溉、污水污染。以成都为例,该市近900家规模化畜禽养殖场每年排放化学需氧量(COD)和氨氮分别达全市排放总量的1/3和1/4,区域、流域内点源和面源污染排放造成的环境问题日趋严重。

  ——新增型污染。主要是城镇化进程和农村生活方式改变带来的污染,集中表现为伴随着农民集中居住和乡村旅游业发展带来的污染排放。如由于农民生活生产方式改变,化肥大量使用,农家肥使用量减少,大量未经处理的生活污水直排入沟渠,造成沟渠受到严重污染。随着农民生活水平提高,农村生活垃圾的成分发生了很大变化,以前农村产生的生活垃圾是可以就地化解、循环使用的,而现在塑料和电子等产品产生的难以降解的废品占比越来越大。同时由于农村环境卫生基础设施建设滞后,生活垃圾集中填埋处理,而填埋场建设、操作、管理不规范,运行过程中的垃圾渗滤液等对地下水和土壤环境造成的污染也日益严重。

  ——转移型污染。主要是指随着城市化进程和产业结构调整,逐渐从城市向农村转移的工业污染和从农村转移到城市并产生了严重环境影响的污染。前者可分为两类:来自级别较低、地处乡镇的工业园区内的企业污染,来自未被纳入园区的乡镇企业污染;后者主要指秸秆焚烧带来的污染。前者的污水处理接纳率和达标率都不高,且相当数量的乡镇企业游离于现有的环境管理体系之外。例如,2010年成都市重点污染源企业COD排放情况监测发现,排放量最大的区域是青白江区,其排放量占到了成都市COD排放总量的37.67%,其次为彭州市和都江堰市,分别占成都市COD排放总量的15.73%和10.84%,该三区县恰为成都市主要农村区域。而秸秆焚烧已经成为近年来夏秋季节扩散条件较好时城市空气污染的主要肇事者,如成都市秋季的重污染天中超过一半与周边区域秸秆焚烧直接有关。

  这三类污染,由于缺少针对性的管制,加之卫生等相关公共服务也有不足,相当数量的农村已经出现“小污易成大污、小污已成大害”的现象:在农村环境污染程度从绝对数量上看低于城市的情况下,农村人群与环境污染相关的健康状况已经处于劣势。如中国农村有2亿多人喝不上干净的水,其中超过50%是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标;中国农村人口中与水环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升,从1988年的0.0652‰上升到2005年的0.0839‰,明显高于同期全部人口的这一数据0.0572‰。

  (二)农村环境污染的特殊性

  与城市及工业污染不同,农村环境污染具有排放主体分散、隐蔽、随机、不确定以及不易监测等特点。

  以面源污染为例:一是排放主体的分散性和隐蔽性。面源污染随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等因素的不同,而呈现出空间上的异质性和时间上的不均匀性。二是随机性和不确定性。例如,气候因素,包括降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化等,都直接影响到化学制品(农药、化肥等)对水体的污染情况。三是不易监测性。由于面源污染的管理成本过高,只能对受害地进行监测,很难全面掌握排污源的情况。不仅水体的面源污染如此,屡禁不止的秸秆焚烧污染同样具有这样的特点,给成都市秋季的空气质量带来了巨大的压力。

  不仅面源污染如此,我国对点源污染的管理办法也很难应用于农村。目前,对点源污染采取的是重点调查和全面调查相结合的方法,重点污染源采取实测方法获取数据,并充分利用工业污染源全面达标监测报告提供的资料;其他污染源主要采用物料衡算或排污系数法获取数据。显然,这种方法及行政资源是难以应付分散且相对小规模的乡镇企业污染物排放管理的。

  (三)农村环境管理体制存在的缺陷

  我国的环境管理体系、体制是以城市和重要点源污染防治为主要目标而设计的,对农村污染及其特点重视不够,在环境投入上也是重城市轻农村,重工业而轻农业。这导致农村环境规划体系、环境监测网络体系、环境质量管理体系、环境污染防治体系、农民环境文化教育体系等环境管理制度尚未真正形成,导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强,难以应对农村环境问题的特殊性(具体情况如图1及表2所示)。

  另外,农村环境管理体系中存在的职能分割、各自为政,也使农村环境管理出现了诸多漏洞。例如,目前尚未形成系统的农业污染防治的政策框架和管理机构:农业部长期以来主管国家的农牧渔业生产和农业投入品的生产和使用管理。虽然农业发展的目标已向“高产、优质、高效、生态、安全”方向转移,但农业部门在促进产业发展和保护农村环境方面更倾向于前者。在难以实现末端治理的情况下,环保部门缺少体系,更难以从生产环节进行控制,所以也难以起到其职能应有的作用。这样,不仅农业活动被排除于环境管理体系的约束之外,连面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门,导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动。而且,在实际工作中,常常表现为两个部门都愿意争抢农业污染治理项目,却不愿在加强农业污染管理上着力。

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