过去10年，生态环境问题更加备受关注，全社会都在反思，经济发展是否值得以牺牲环境为代价，如何推进生态文明建设，实现可持续发展。这种反思充分说明，社会在进步。为了保护生态环境，全社会掀起了一场由政府主导的生态环境保卫战，不仅制定了可识别的强制性减排目标，而且运用了一系列管制工具倒逼企业转型，激励绿色生产和消费。应该说，到目前为止，这场生态环境保卫战的阶段性成效是显著的。从2005年到2015年，能源消耗弹性系数下降了75%，单位GDP污染物排放下降平均超过40%。然而，仅就大气环境而言，像奥运蓝、OPEC蓝等出现的间断性大气质量改善主要是靠一次次运动式环境执法实现的，不仅成本巨大，而且运动之后的大气质量恶化也非常迅速。在这场由政府主导的生态环境保卫战中，虽然各级政府一直将其表述为生态环境治理，但实则主要以管制为主要特征，治理思想很少有体现。这种生态环境保护模式带来了一个不可避免的后果，就是管理者与被管理者之间不可调和的利益冲突。这种冲突又强化了我国生态环境保护的行政管制和政府主导。回顾过去10年我国生态环境保护实践，产生上述治乱循环关键原因，就是没有用治理思想建立一个生态环境保护的长效机制。 

　　 一、传统生态环境保护模式存在的问题 

　　（1）经济增长和生态环境保护目标冲突随着经济进入新常态更加凸显。 

　　经济增长和生态环境保护，一直是我国各级政府两个非常重要目标。在经济高速增长时期或在生态环境承载能力较高时期，两大目标之间矛盾并不非常尖锐，因为增长的溢出效应一定程度上可以消除生态环境恶化对社会造成的影响。但随着经济增长进入新常态，增长的溢出效应迅速减弱，而生态环境恶化累积效应却快速增强，后者导致生态环境承载能力迅速下降。在这个逆向变动时期，以政府主导和行政管制为主要特征的生态环境保护模式，使两大目标之间冲突更加凸显。这种冲突的一个典型表现就是，两大目标之间相对重要性阶段性交互出现。即当生态环境保护对经济增长影响超越政府底线，保护就会相对松懈，当生态环境恶化产生的影响超过增长溢出效应，保护就会被相对强化。这种阶段性交互形成了一次次运动式环境执法，也形成了我国独特的生态环境质量阶段性改善的现象。 

　　（2）政府治污目标与企业逐利动机之间冲突在经济下行期间变得更加突出。 

　　在政府主导的生态环境保护中，强制性的行政管制本身就会将政府与企业推向对立面。企业总是一个利益最大化者，最大限度利用生态环境资源是其理性选择，尤其在生态环境资源近乎免费的情况下，企业耗竭性使用生态环境资源是必然的。面对强制性管制，为最小化利用生态环境资源成本，企业总是会选择隐蔽的生态环境资源使用方式，以逃避监管部门的检查。向沙漠排污、向地下水渗污，夜间排污，间歇性使用治污设备等，都是可以预见的企业行为。然而，企业的上述行为在经济状况较好时，因为利润空间较大，相对程度较弱，但在经济下行期间，原本就很微薄的利润，在没有外部有效帮扶的情况下，对不断升高的环境成本非常脆弱。所以在经济下行期间，企业如果要生存，这种隐蔽性减排行为就会越普遍越隐蔽。后者一方面增加了监管成本，另一方面增加了深度污染风险。而在经济下行期间，地方政府更没有意愿和能力在监管中兼顾企业利益诉求。