一、 地方政府工作报告政策沟通功能

　　地方政府工作报告是我国各级地方政府进行政策沟通的重要工具，可以降低公民和企业对于未来预期的不确定性，为社会提供前瞻性、综合性的政策信息，为企业经营决策、居民生活计划提供高质量的参考信息。同时，地方政府工作报告也有助于地方政府回应公众政策需求，提高地方政府工作的透明度和责任心，增强地方政府的公信力和政策的执行力。

　　目前的地方政府工作报告一般包括“上一年工作总结与业绩报告”、“形势分析”、“本年度政策承诺与工作计划”三部分。其中本年度政策承诺与工作计划是地方政府工作报告的重要内容，一般以一系列预期目标的方式呈现。这些预期目标既包含了地方政府对未来一年的形势判断、议程设置、目标设定，也承载了地方政府对社会各界的郑重承诺。分析近年来各级地方政府工作报告不难发现，我国各级地方政府工作报告的科学性、回应性、可读性和可及性等方面已有明显提高，但仍有一些需要改进的地方，主要表现为以下现象。

　　一是目标设置的“纵向加码”、“横向攀比”、“大包大揽”等现象。中央政府基于深入调研和科学预测基础上的目标设置被一些地方不加分析地人为拔高；忽视各地客观实际，在目标设置上存在“你追我赶、竞相抬高”的现象；报告目标繁杂，明显超出了本级地方政府的资源约束和职责权限。

　　二是业绩报告的“好消息早、坏消息迟”、“盈余管理”、“报喜不报忧”等现象。存在变更业绩报告期限现象，一些地区在业绩不佳或者领导换届时这种现象时有发生，在完成目标不理想时变换数据统计口径。

　　三是“供求错位”现象。人民网、小康杂志社以及众多的学术研究机构均持续进行了多年的年度民众关注焦点问题调查，结果显示，近年民众关注度最高的政策领域主要是食品安全、社会治安、物价房价、医疗服务、社保政策等民生领域，具有明显的以居民生活质量为导向和结果导向特征。而各级地方政府工作报告关注的焦点主要是“经济增长”、“财政收入”、“社会消费”、“固定资产投资”、“城镇登记失业率”等，具有明显的以经济增长为导向和产出为主的特征。

　　四是“自说自话”现象。本课题组的调查显示，19个大都市民众对地方政府工作报告整体的关注率，党政机关工作人员平均为49.22%，普通市民平均为21.94%。34.33%的党政机关工作人员能准确识别国务院政府工作报告设定的GDP目标，而普通市民仅有13.08%；对于所在城市政府工作报告设定的GDP目标，20.63%的党政机关工作人员能准确识别，普通市民仅有4.44%。地方政府工作报告是地方政府内部的政策流程和地方政府外部的政策议程之间最重要的衔接点，获得必要的民众关注和积极参与是实现这一制度预设功能的前提，但目前普通市民关注度相对偏低的现状显然与预期的效果存在显著差距。

　　二、完善地方政府工作报告政策沟通功能建议

　　为提升地方政府工作报告的政策沟通、信号传递等功能，本文提出以下建议：

　　1.提高目标设置的科学性和回应性。首先，目标设置主题应当体现有限政府和政府职能转变的特征，适当减少目标的数量，增强承诺的含金量。其次，需要提高目标的可验证性，目标实现情况的标准应当客观、容易获取，减少“大力”、“重视”等模糊用语，便于目标分解执行及社会各界监督检查。考虑到经济周期客观上更接近五年规划的周期，而民生目标往往具有需要及时回应的特征，因此，建议将地方政府工作报告中以经济增长为导向的目标逐步剥离出来并转移到五年规划中，剩余的以民众生活质量为导向的、更符合地方政府职能转变方向的、政策绩效改进空间更大的、民众关注度更高的目标作为地方政府年度工作报告的主要内容予以保留。将经济目标逐步集中到五年规划中，并没有削弱经济目标的重要性，而是更加符合经济发展的规律，突出宏观调控的特点，更好地落实“区间调控”、“定向调控”和“相机调控”的方针。