2015年12月31日，国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中明确指出，要建立健全我国普惠金融指标体系，并将农民作为普惠金融重点服务对象之一。因此，如何使普惠金融真正发挥实际作用、广泛惠及农民，是普惠金融的重点也是难点之一。

　　为了更好地了解农村地区普惠金融发展情况，笔者赴甘肃省定西、平凉等地开展专题调研。甘肃地处欠发达地区，经济基础薄弱，农业人口占总人口55%，国家级贫困县43个，占县级行政区的一半，因此甘肃省农村地区普惠金融的发展有其代表性也有其特殊性。笔者在调研中发现，在当前国家大力推进贫困地区普惠金融生态建设的大背景下，调研地区的普惠金融取得了一定成绩：金融基础设施逐渐完善，金融服务网点建设步伐加快，大部分地区已基本实现城乡基础金融服务全覆盖；对于特色产业设计相应创新金融产品，建立符合当地特色的金融平台，金融受益群体不断扩大，如定西市利用扶贫互助资金建立村级户主担保平台，为农户在银行贷款增信5—10倍；针对农业保险，采取政府补贴部分保费以提高农民入保积极性，同时扩大相应农业险种，不断扩大投保范围。

　　虽然农村地区普惠金融有了较大发展，但由于当地经济、文化等条件的限制，普惠金融发展仍然处于较低水平。笔者在调研过程中发现，普惠金融的最大惠及者并不是条件较差的贫困农民，而是条件相对较好的农民。这与普惠金融的出发点有所出入，也反映出农村普惠金融发展遇到了瓶颈。

　　一是贫困人群自身条件差，金融扶贫效果有限。在调研地区，农村大部分贫困户家庭成年劳动力受教育程度低，思想保守，脱贫致富的意愿不够强烈，外出打工等非农就业比例低。即便家庭现金收入来源非常有限，但主观上仍不愿意与金融机构发生贷款关系或背负银行贷款。

　　二是农村地区金融供给主体较少，且现有金融供给主体及其功能存在缺失。一方面，全国性商业银行等金融机构与贫困地区的农户、小微企业等弱势群体之间信息不对称，“金融排斥”现象突出。另一方面，随着商业化改革进程加快，农村合作金融机构等服务“三农”发展的热情消减。农村资金互助社资金总量小，服务能力有限。小额贷款公司等准金融机构发展较为混乱，行业发展环境和前景堪忧。

　　三是相关政策不完善、不连续，影响普惠金融发展的可持续性。调研发现，在农村信用担保体系建设滞后的情况下，以财政注资牵头成立政策性担保公司，可以有效破解农户、小微企业信贷担保难困境，解决其缺乏抵押物的难题，推动普惠金融政策的有效落实。然而，现实运行中则遇到两个问题：第一，财政担保注资有限，担保范围广，信贷撬动效果不佳；第二，县域财政平衡能力差，很难对普惠金融机构给予充足、及时的财政资金补贴。与此同时，政策的不连续也是阻碍贫困地区普惠金融发展的因素之一。如调研地区部分精准扶贫专项贷款即将到期，此前发放的贷款采取政府担保、贴息的方式进行，由于即将到期的贷款中有部分贷款存在还款困难，根据政策可以采取两年展期，但在展期过程中政府不再进行担保，需要放款机构重新进行信用评级以及重新签订贷款合同，这就给放款的金融机构无形中带来了很大压力。

　　四是“两权”抵押贷款试点开展缓慢。在资金供求矛盾日益突出的情况下，农村居民住房财产权、土地承包经营权“两权”确权、颁证并作为抵押物融资，对于破解农村融资难问题具有重要现实意义。由中国人民银行、银监会、证监会、保监会等联合印发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》已实施七年，主要尝试在全国范围内开展农村金融产品服务创新，解决“两权”抵押贷款问题。从调研情况来看，仅有部分县域按照有关政策开展“两权”抵押贷款的试点工作，一方面由于缺乏相关平台，土地的转让与处置难度较大；另一方面由于所在地区土地质量较低，土地价值不高，参与者较少。

　　为了解决上述问题，让普惠金融真正发挥作用，使每一位农民都能享受到金融服务，从而达到金融扶贫、精准扶贫的目的，笔者提出以下建议。

　　第一，加强农户金融宣传教育，培养与提高农户生产能力。进一步加大对农村地区金融知识的宣传力度；完善农村企业经营模式，形成规模效应，带动当地相关产业发展；要培育富民多元产业，形成“造血”功能。

　　第二，加大金融机构扶持力度，完善普惠金融服务体系。加大政策性银行对于农村的投入，引导大中型商业银行向农村地区倾斜，同时充分发挥农村商业银行支农支小的主力军作用，鼓励农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行等传统金融机构逐步扩大涉农信贷业务，稳定和发展农村金融服务网络。

　　第三，确保贴息及时到位，保证相关政策的连续性。一方面尝试适时推进贷款贴息由各级财政先行垫付；另一方面可以将其与税收联系在一起，金融机构若未按时收到贴息资金，可先行垫付，垫付金额可按比例从税金中扣除。适当延长贴息期限，调动农民生产积极性，保证金融惠农财政贴息贷款的持续性和稳定性。同时政府应在政策性贷款发放包括展期期间保持政策不变，并逐渐加大对普惠金融的扶持力度。对于已经下发的普惠金融相关政策，政府应成立专门的部门，监督其政策执行情况，确保政策有效实行。

　　第四，推广“两权”抵押贷款。政府有关职能部门应搭建平台，开通录入系统，联网互通信息，防止土地重复抵押，从源头防止重复办理权证问题。对农村土地承包经营权评估价值确定，需要实地调查，可由相关金融机构与政府有关职能部门联合现场调查，实事求是确定土地价值，避免未经调查而以全县土地平均价值进行估价，以防土地实际价值不能覆盖贷款风险。

　　（本文系国家社科基金一般项目“西部农村地区普惠金融发展的减贫效应研究”（17BJY122）、西北师范大学青年教师科研能力提升计划项目“西部地区普惠金融多维减贫效应研究”（SKYB16008）阶段性成果）

　　（作者单位：西北师范大学经济学院）