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附郭县两千余年的历史变迁
2017年11月28日 09:01 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:赵逸才 字号

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  战国以前,中国实行以宗法关系为基础的分封制,即“分土而治”,商王、周王仅直接管辖“王畿”,地方则由方国、诸侯国统治,当时尚未形成政区制度。中国的政区制度起源于郡县制,即“分民而治”。关于县制的起源,目前有春秋时期楚国、秦国、晋国等说。至于郡的设置,则始于春秋后期晋国。战国时期,郡已普遍大于县,逐渐形成了郡统辖县的两级行政区划制度。大致而言,秦汉时期比县高一级的统县政区为郡,隋唐五代宋辽金为州,元代为路、府、州,明清为府、直隶州,民国初期为道。统县政区少则只管一县,多则统辖数十县,但都有治所,往往设置在经济发达、人口聚集、交通便利的县城中,对周边有较强的辐射作用。于是,在中国古代行政区划体系中,就有了若干县以“附郭”的形式存在。

  何为“附郭县”

  附郭县又称“倚郭县”,指统县政区和高层政区的治所所在的县。与其他县相比,除本县的治所外,附郭县的县城中还设有上级政区的治所。因此,附郭县与统县政区乃至高层政区有更加密切的联系,在各县中地位最高。若统县政区或高层政区的治所(城池)跨越了两个县的县境(一治两县),那么,这两个县就构成一对“双附郭县”。

  历史上,双附郭县多数为高层政区治所所在之处,例如首都、省城,抑或经济发达、交通便利、人口众多、赋税繁重之地。南北朝时期,邺城作为北齐的都城,还曾出现了邺、临漳、成安三附郭县。清代雍正二年(1724),苏州府析长洲县置元和县,加上原有的吴县,苏州府城有吴县、长洲县、元和县三县附郭。唐代乾封元年(666),长安都城京兆尹的双附郭县长安县、万年县又分出乾封县、明堂县,形成了京城四附郭县,堪称附郭县之最。我们可以将双附郭县、三附郭县、四附郭县统称为多附郭县。

  隋唐以前,传世文献对“郭”、“郛郭”等城郭和“县”已多有记载,《南齐书·州郡志》《魏书·地形志》等文献在一些“郡”后标出了“治……(县)”,《隋书·地理志》则在一些县后标出了“置……(郡)”,尚未直接标记为“附郭县”。自唐代《元和郡县志》始,一些地理总志对附郭县有了明确记载。自《金史·地理志》起,正史地理志开始明确指出了附郭县的存在。

  历代传世文献(以地理文献为主)对附郭县的记载有“(治)郭下”、“倚(郭)”、“附郭(廓)”等多种方式,《舆地纪胜》《明一统志》《大明清类天文分野之书》《肇域志》《读史方舆纪要》等文献均有此类记载,这说明附郭县的这几种表达方式在含义上无异。明清以后,尤其是清代各省通志、各府县方志基本上都有附郭县及其沿革的明确记载,且大多记为“附郭”。因此,“附郭县”这一政区通名遂沿用至今。

  与郡下统县模式相伴而生

  在中国古代的行政区划体系下,附郭县的存在有其必然性,伴随“郡下统县”模式而生。“郡下统县”模式最早出现于春秋晋国。据《战国策》《韩非子》《史记》记载,“三家分晋”后,韩、赵、魏设置十余郡,最早当属韩国设置的上党郡,至迟始设于公元前451年。上党郡位于韩、赵、魏三国交界的战略要冲,又是山地险要之区,置郡目的在于加强边防管理,长子县地望最符合郡治条件。《水经注·浊漳水注》云:“《春秋》襄公十八年,晋人执卫行人石买于长子,即是县也。秦置上党郡,治此。”秦代与战国相去不远,在行政区划上或许有所保留或延续。因此,笔者推断,附郭县始于战国时期的长子县。

  附郭县经历了两千多年的变迁,受统县政区变革、县的省并、析置新置、县治迁移等因素的影响,其数量和分布多有变动。以十六部正史地理志的标准年代和各历史时期置县地域为线索,可大致复原历代附郭县的数量变化:秦代为37个(前221年),辽、北宋时期为429个(1111年),明代为156个(1582年),清代为201个(1911年)。总体上,其数量变化经历了“增加—减少—增加”的波折过程:秦至辽、北宋,数量逐渐增加;辽、北宋至明,数量逐渐减少;由明至清,数量再次增长。

  最早的双附郭县则始于北周的长安、万年,长安城一治两县的局面一直延续到民国初年。据《周书》卷四《明帝纪》载,北周明帝二年(558)六月,“分长安为万年县,并治京城”。《太平寰宇记》卷二十五载:“万年县:在宣阳坊,四十五乡,六十坊,今七乡。本汉旧县也……《周地图记》云:‘后周明帝二年,分长安、霸城及姚兴所置山北三县地,始于长安城中置万年县,理八角街以东,属京兆尹,取汉旧县名也。’”此后,多附郭县数量逐渐增加。历史上,多附郭县的发展有两次高潮:第一次是辽、北宋时期,辽天庆元年暨北宋政和元年(1111),全国共有20对双附郭县;第二次是清代,宣统三年(1911)全国共有19对双附郭县和1组三附郭县。辛亥革命以后,多附郭县逐渐被废除。1949年11月,随着华阳县治所由成都市正府街迁至中兴场(今华阳镇),成都、华阳二县解体分离,多附郭县不复存在。

  源于古代城乡合治

  附郭县的县城中设有上级政区的治所,上级政区的治所本身也属于附郭县的地域范围。县本身主要是面向乡村的行政区划,附郭县中虽然可能有颇具规模的大中城市,但在以农为本的社会背景下,城乡的经济基础并无本质差别,这就使城乡间不需要明确的界限。可以说,附郭县的长期存在源于中国古代的“城乡合治”体制。换言之,中国古代的统县政区一般只管理所辖县级政区的钱粮赋税、司法治安、教育考试等政务,本身并无直接管理的实土,因此其治所设在某个或多个县级政区的行政区域内。从总体上看,中国古代的城市和乡村结构呈“圈层状”,城市虽有城墙、城门,但并未作为一级行政建制而从其他行政单位中独立出来。

  中国城乡管理体制的演变大致分为“城乡不分—城乡分割—城乡合一”三个阶段。历史上大部分时间,政府都未设立独立的城市管理机构,虽然城市内部逐渐形成了功能分区,但并不等于其本身的管理实辖区。值得一提的是,宋辽金元时期曾出现了一些管理城市的专门机构,但是这些城市在地域归属上仍归附郭县,只不过有专门机构掌管城中户民之事,而且并非所有城市均有独立的行政管理机构。以元代为例:终元一代,拥有都市警巡院和录事司等专门城市管理机构的城市约100个,只占元代附郭县数(297个)的三分之一。《元史·地理志》载:“若城市民少,则不置司,归之倚郭县。”当城市衰落时,附郭县会再次发挥管理城市的作用。

  光绪三十四年十二月(1909年1月),清廷颁布《城镇乡地方自治章程》,其第一章第二节第三条规定:“城镇乡之区域,各以本地方固有之境界为准。若境界不明,或必须另行析并者,由该管地方官详确分划,申请本省督抚核定。”第一章第三节和第四节还具体规定了城镇的自治范围和职权。至此,城镇、乡村区域才以法律形式分别开来。清末、民国时期,附郭县被大量裁撤,随着城市化的发展淡出了政区舞台。

  促进地方社会治理

  在近代“市制”和现代城市辖区形成之前,附郭县在城市管理、城乡交融方面发挥了积极作用,有效保障了中央集权的效力,促进了地方社会治理和稳定。尤其是历史上大中城市的分县治理模式,集中体现在多附郭县的沿革发展过程中。例如雍正初年,苏州府商品经济发达、赋税繁重,当地的行政区划已难以适应经济发展的需要,时任两江总督查弼纳遂上奏请求分县治理。同治《苏州府志》载:“雍正二年,两江总督查弼纳以苏、松、常三府赋重事繁,奏请升州增县以分其任。”当时,苏州府下的诸县不仅普遍二县共治一城,苏州府城还形成了三附郭县。

  另外,附郭县制度对少数民族地区的管理也发挥了重要作用。尤其是明清改土归流的推进,许多土府设附郭政区、附郭县和相应的行政组织来加强管理。清乾隆以后,西南边疆的云贵两省大部分府都设附郭县,将知府亲管地方改由附郭县管理。附郭县制度的推广,为少数民族地区向内地行政体制过渡提供了路径,促进了民族融合和统一多民族国家的稳固。今天,传统的附郭县在我国的行政区划体系中还留有一些痕迹,例如青海省共和县、同仁县、玛沁县仍然是附郭县的建制。

  (作者单位:中国人民大学清史研究所) 

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