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协调乡村基本治理单元规模与形态
2017年06月07日 07:40 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:熊万胜 字号

内容摘要:2015年 11月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《深化农村改革综合性实施方案》也提出:“在有实际需要的地方,依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源,开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。在已经建立新型农村社区的地方,开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。”乡村基本治理单元具有社会属性和自然属性,前者指它是一种基层区划,后者指它是一种聚落体系。乡村基本治理单元既有一定的规模——区划范围内的面积规模和人口规模,也有一定的形态——聚落的空间结构。聚落形态的形成具有很强的历史延续性,初形成时,如果社会整合力度大,就容易形成大规模聚落,反之则自然形成分散聚落。

关键词:聚落;区划;社区;社会整合;治理单元;集中;基层组织;需要;形成;所有权

作者简介:作者单位:华东理工大学中国城乡发展研究中心、社会与公共管理学院

  当前,在我国大多数农村地区,基本治理单元是行政村或新型农村社区。2015年11月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《深化农村改革综合性实施方案》也提出:“在有实际需要的地方,依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源,开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点;在已经建立新型农村社区的地方,开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。”乡村基本治理单元具有社会属性和自然属性,前者指它是一种基层区划,后者指它是一种聚落体系。乡村基本治理单元既有一定的规模——区划范围内的面积规模和人口规模,也有一定的形态——聚落的空间结构。但从根本上讲,规模问题也是形态问题,如规模较大可被理解为形态上较为集中。在实际工作中,我们最先关注的是浅层次的规模问题,而现在越来越关注深层次的形态问题。

  乡村聚落功能逐步分化

  分散居住符合经济理性,而集中居住是国家或民间组织进行社会整合的结果。在农业家庭经营制度下,最为极端的分散状态是每家每户居住在田间地头;最为极端的集中状态是达到耕作半径的极限。聚落形态的形成具有很强的历史延续性,初形成时,如果社会整合力度大,就容易形成大规模聚落,反之则自然形成分散聚落。中国汉族地区的农村聚落空间形态从北到南,南方再从东到西,越来越分散。这与明清时期赋役制度的变革赋予农民以越来越大的人身自由有关,这个制度变革的过程与人口的大迁移和大增长过程刚好匹配。

  在同一地名之下,房屋的分布具有“中心—边缘”格局。在小农经济条件下,这个“中心—边缘”体系是“大村带小村”的格局。在规模农业条件下,这个体系的理想状态是“社区加农庄”的格局。

  从长远来看,村域聚落体系将从“大村带小村”的格局转向“社区加农庄”的格局。一方面,随着农业经营从小农经济向规模经济发展,聚落形态也将从小农经济的聚落形态向规模经济的聚落形态发展。另一方面,随着社会转型的深化,乡村聚落的功能将从生产与生活一体转向生产与生活的分化,以生活为中心的社区和以生产为中心的农庄并存将成为主流。但这个转变需要时间。

  发展基本治理单元适度规模

  关于基本治理单元的适度规模,存在三种标准。第一种是群众的适度规模,以方便生产和生活为标准,尊重集体地权。这种适度规模的典型形态就是自然村或村民组。第二种是党的适度规模,服务于党要解决一个如何密切党群联系的命题。这是一种寓社会建设于基层组织建设之中的社会建设思路,它要求将党组织建设在有效的社会团结基础之上,进而引领社会团结。如果基层组织的规模超过了社会团结的能力,党组织的活力也就会受损。在人民公社时代形成的生产大队可以被认为是这类适度规模的典型形式。第三种是地方政府要求的适度规模,其基本原则是管理幅度的合理化,同时,也适应于地方政府集中经济发展权和节约财政支出的需要。这种适度规模并没有一定之规,实际上存在很大的随意性。

  所谓基本治理单元的适度规模问题,最基本的矛盾关系是:各种工具理性所要求的扩大规模的需要,与党组织密切党群联系和群众希望有效自治的需要之间的矛盾。

  很多人会注意到,日本的并村力度也很大,形成所谓“广域治理”。但这里要注意的是,日本在市町村层次以下的自然村比我们的自然村要更有活力。我们的基本治理单元,它在打碎了社会自发组织的结构之后,必须承担起社会自发组织的功能。这反过来就限制了基本治理单元按照工具理性的要求扩大规模。因此,在笔者看来,一种更为恰当的适度规模,应该是充分考虑到党的群众工作便利的规模,也就是第二种适度规模。

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