作者：任琳，中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员；程然然，中国社会科学院人口与劳动经济研究所博士后

　　摘 要：进入21世纪特别是2008年全球金融危机之后，受新兴国家群体性崛起和自身内外交困等现实因素影响，欧盟全球治理观呈明显的实用主义转型态势，具体表现为积极响应“一带一路”倡议、为IMF份额改革做出让步、在TTIP和区域安全等领域与美国保持协调等。欧盟全球治理观的实用主义转型并不意味着对其传统规范导向的全然摒弃。很大程度上，在实用主义与规范导向之间的实用主义选择，成为欧盟全球治理观转型的另一重要特征：在其有利于欧盟利益时，规范导向可能再度成为主导性理念；反之，实用主义全球治理观可能占据主导。作为当今世界主要的实力中心，在防范全球经济风险、推动可持续发展等方面，中美欧三方需要逐步摒弃分歧、增加对话、加强合作，共同塑造未来世界的格局。

　　关键词 ： 全球治理 治理理念 欧盟 中美欧关系

　　欧盟参与全球治理的理念或其全球治理观有一个从萌芽到成熟的过程。自本世纪初发布《欧洲治理白皮书》开始，欧盟先后通过《欧洲发展政策》、《欧洲安全战略》、《全球的欧洲》以及《欧洲 2020 战略》等一系列政策性文件，促成了欧盟全球治理观念的逐渐成型。但在相当长一段时期内，欧盟的全球治理观以价值或规范为导向，借助贸易、对外援助等手段，向外输出价值理念。随着内外形势变化特别是受 2008 年全球金融危机和新兴大国群体性崛起影响，欧盟的对外政策在保持规范导向之外，也越来越强调实用主义。欧盟全球治理观的这一实用主义转型有着远超出欧盟自身的国际政治意义，进一步凸显了中国、美国、欧盟在全球治理议题上强化合作的必要性。

　　一、欧盟全球治理观的转型态势

　　相对于单纯规范导向的规范外交，欧盟的全球治理理念在 2008 年全球金融危机之后正不断充实，越来越多的动向表明欧盟及其成员国在对外事务中越来越持实用主义态度。正如罗朗·柯恩—达努奇（ Laurent Cohen-Tanugi ）所指出的，“由于不能成为巨型国家，欧盟应该计划成为一个有战略利益需要维护的强大实体，而不是一个充当‘全球治理’先锋的玩偶国家”。 随着合作伙伴日趋多元化，无论是维持原有的欧美同盟关系，还是开拓更广泛的合作对象，欧盟都正从自身实际需要出发，通过寻找一种有效的平衡，谋求利益最大化，其全球治理观的实用主义发展态势相当明显，具体体现为：

　　第一，欧盟接受国际货币基金组织（ IMF ）进行份额改革、将部分投票权让予新兴国家的方案。欧盟国家在国际金融体制中的“超额代表”问题由来已久。根据 IMF 规定，成员国投票权应当反映下列变量的加权平均值，即 GDP （ 50% 权重）、开放度（ 30% 权重）、经济波动性（ 15% 权重）及外汇储备（ 5% 权重）。 由于新兴经济体的迅速崛起和发达国家金融危机、主权债务危机导致的经济衰退此消彼长，使得公式计算结果与实际投票权偏差越来越大，成员国经济体量与投票权不相匹配的情况愈发明显，修订现有国际金融运行规则的呼声也日渐强烈。作为对呼声的回应， IMF 于 2010 年出台了份额和治理改革方案，拟向发展中国家转移总计 6% 的投票权，同时将份额从 2 385 亿特别提款权增加 1 倍至 4 770 亿特别提款权（约合 7 370 亿美元）。改革方案落实后，中国的份额将从 3.72% 上升至 6.39% ，成为继美国和日本之后的第三大成员国。拥有十大投票权份额的国家中将有四个新兴经济体，分别为俄罗斯、中国、印度和巴西。按照 IMF 的运作规则，该方案需要 85% 以上表决权才能通过。但因美国占 16.8% 的投票权，而美国国会迟迟未予批准该方案，导致改革事实上搁浅。目前，该方案已获得 144 个国家批准，占 76% 的表决权。鉴于方案最后期限将至， 2015 年 6 月 12 日 IMF 执行董事会决定，将发展中国家投票权方案的最后期限顺延 3 个月至 2016 年 9 月底。

　　事实上， IMF 长期以来一直由欧盟把持。欧盟在 IMF 内拥有 32% 的投票权，超过美国的 16.77% ， 24 名执行董事中有 9 名来自欧洲，占比 37.5% 。 因此，欧盟对于该改革方案的态度非常重要。但与美国不同，欧盟内部对该改革方案的支持由来已久。欧盟早在 2010 年初于斯洛文尼亚举行的财长会议上就已达成一致，承诺支持该改革方案。时任轮值国主席斯洛文尼亚财长安德烈·巴尤克称，欧盟支持在成员国内部合理地分配份额和投票权以增强该机构的权威性。 时任欧委会主席巴罗佐也曾公开表达对 IMF 投票权改革的支持。 而 IMF 总裁、法国人拉加德甚至公开表达对美国国会迟迟未予批准改革方案的不满，并多次呼吁美国加快批准进度。 客观地讲， IMF 改革对美国和欧盟的利益影响最大，欧盟顺应潮流、接受变革的态度与美国的故意拖延、消极抵制形成了鲜明对比，这充分表明欧盟全球治理观的务实转向。

　　第二，欧盟积极响应中国提出的“一带一路”倡议。“一带一路”是中国政府于 2013 年 9 月和 10 月提出的经济合作概念，并逐步成型。中国国家发改委、外交部和商务部于 2015 年 3 月联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》标志着“一带一路”战略正式进入实施阶段。“一带一路”在欧盟政界、商界和学术界引发广泛关注和热情。包括布鲁格（ Bruegel-The Brussels-based economic think tank ）在内的多家欧洲智库先后召开“一带一路”相关学术研讨会，发表深化合作构想的论文。欧盟成员国中，在中国与德国于 2014 年 10 月签署的《中德合作行动纲要》中，率先提及“丝绸之路经济带”的概念。正如德国驻华大使柯慕贤称：“德国欢迎各大洲和国家间贸易通道的扩展，这条路为中德合作开辟了新机会。” 2015 年 6 月 6 日，外交部长王毅在访问匈牙利期间代表中国政府与匈牙利政府签署了《中华人民共和国政府和匈牙利政府关于共同推进丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》。这是中国与欧盟成员国签署的第一份完全意义上的“一带一路”建设谅解备忘录。此外，李克强 2015 年 6 月访问法国期间，与法方签署了《开发第三方市场合作协议》。法国驻华大使顾山也曾公开表示，欧盟对于中国的“一带一路”计划非常感兴趣。

　　值得关注的是，中国推动“一带一路”适逢欧盟推进其“欧盟战略投资基金”规划。该规划是“容克投资计划”的衍生，基金总额高达 3 150 亿欧元；该规划与“一带一路”的关系已成为国际社会的关注焦点。事实上，正如中国驻欧盟大使杨燕怡所称：“一带一路与欧盟战略投资基金存在相通和契合之处。” 李克强总理在 2015 年 6 月 28 日访欧期间，公开表示中国将参与该投资计划，实现“一带一路”与该基金的对接。中国相关部委也已经正式启动对接具体工作，与欧盟探讨合作方式。欧盟驻中国大使史威斯古特于 2015 年 7 月底在接受媒体采访时也公开表示，欧方将与中国建立对接互联互通平台。 目前，丝路基金已经顺利启动，一批基础设施互联互通项目已在稳步推进。多个亚欧国家正大力建设港口基础设施，发展航运业、渔业和渔产品加工业，规划临港产业园区、特区、保税区及自贸区。

　　第三，欧盟及其成员国积极呼应美国推动的跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（ TTIP ）谈判。 TTIP 实质是借助规则构建，搭建新型的欧美自贸区。相关研究显示，该自贸区的达成将分别为欧盟和美国带来 1 190 亿和 950 亿欧元的产值。 然而，由于欧盟内部在农业等特殊产业上各成员国诉求不一，使欧盟和美国逐渐认识到按照既定时间与路线图达成全面自贸区的可能性较小。 2015 年 7 月 8 日，欧洲议会以 436 票赞成、 241 票反对的结果通过相关谈判决议，标志着欧盟内部统一了对美谈判立场。决议内容包括，为欧盟公司打开美国市场准入门槛，维护欧盟标准，同时构建新的争端解决机制以代替当前的投资者起诉国家争端解决机制。 目前，谈判已进行到第 10 轮，双方的分歧主要集中在食品安全标准和争端解决机制。

　　早在上世纪 60 年代，欧美谋求建立自贸区的想法就已开始萌芽。当时美国政府提出建立北大西洋自贸区（ North Atlantic Free Trade Area ， NAFTA ）的倡议，但在冷战阴云笼罩全球的历史背景之下，该倡议并未得到欧盟国家的积极响应。冷战结束后，美国又提出建立跨大西洋自贸区的倡议（ TFTA ）。与北大西洋自贸区相似，该倡议仍更多关注政治领域的合作而非经济领域。由于类似军事合作组织北约的存在，欧盟国家对该倡议同样未表现出积极的态度。 进入 21 世纪以来，情况发生了变化。首先是在时任美国总统小布什和德国总理默克尔的推动下，“跨大西洋新议程”（ New Transatlantic Agenda ）于 2007 年正式被“跨大西洋新型经济伙伴关系”（ New Transatlantic Economic Partnership ）取代。随后， 2013 年双方启动全新的 TTIP 谈判。欧委会前主席巴罗佐和美国总统奥巴马分别在不同场合对 TTIP 的重要性加以宣传。欧委会前贸易委员德古赫特甚至明确指出：“ TTIP 关系到西方世界在全球经济中的分量和地位。”

　　从美国和欧盟角度来看，相继爆发的金融危机和主权债务危机使两大经济体长期陷入低迷。尽管连番的财政和货币政策收到一定效果，但也使得各自的国内政策空间进一步缩小。通过贸易和投资这两驾马车进一步提振经济成为唯一的选择。需要指出的是，美欧之间关税水平本就不高，通过自贸区进一步降低关税的实际效果有限。事实上，美国和欧盟均希望通过 TTIP 重塑高标准的国际贸易规则，为应对新兴经济体崛起争取主动。因此，欧盟在 TTIP 问题上的实用主义转向，一方面是为通过服务贸易和投资进一步提振经济，另一方面则是为了制定符合发达国家利益的国际标准。正如德古赫特所言，“欧盟和美国将共同就投资、政府采购、非关税贸易壁垒、知识产权、环境与就业、竞争政策、国有企业的发展等方面制定共同的标准。”