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近年村民自治研究的范式转换与趋势展望
2020年03月27日 10:05 来源:《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第1期 作者:李华胤 吴开松 字号

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  作者简介:李华胤,华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院讲师,主要研究地方政府与中国政治;吴开松,中南民族大学教授,博士生导师,主要研究民族地区社会治理。

  【摘 要】农业税费改革之后,农村经济社会发生了重大变革,对村民自治也带来了极大挑战,学界对村民自治的研究焦点和研究视角也随之变化。整体来说,农村税费改革以后的村民自治研究呈现出一种“回归自治本体”的路径。村民自治研究范式转换根源于村民自治的创新实践。主要有四种研究范式,一是“制度—价值”范式,以村民自治制度为研究对象,聚焦村民自治制度的民主价值。二是“条件—形式”范式,侧重村民自治有效实现的条件与形式。三是“规则—程序”范式,注重村民自治有效的内在规则和运行程序;四是“治理—有效”范式,将自治置于治理框架下,重点关注自治的有效性。四种研究范式各有侧重,伴随着自治创新而不断深入和提升。

  【关键词】税费改革;村民自治;研究范式

  一、问题的提出

  在我国,村民自治是一种由农村基层群众探索实践并上升为一种政治制度的农村基层治理形式。在实践中,村民自治的发展是曲折向上的。伴随着村民自治的发展,各个阶段学界对村民自治的关注焦点、研究视角也不尽相同,表现出明显的阶段性特征。2006年1月1日起废止《农业税条例》,标志着在农村延续千年的农业税废除了,同时也标志着中国的改革开放进入了转型时期。

  农业税费改革是农村经济社会发展的关键节点。农业税的取消改变了农民与国家的关系。国家对农村社会的“资源汲取模式”也逐渐转变为“政策投入模式”,开始了新农村建设,各种惠农政策、惠农资金等进入乡村社会。但是,农业税取消之后,村民自治从行政中脱嵌出来,但面对已经高度市场化、个体化、原子化的乡村社会,村民自治显得疲软无力,难以落地。在新农村建设的政策关心推动下,找回和激活自治成为了实践界和学界共同的议题。由此,在实践上、理论上探求村民自治的发展与转型,成为税费改革后的重要命题。村民自治实践活动也为村民自治研究范式的创设和转换提供了基础和源泉[1]。实践是学术研究的生命。各个地方因地制宜,积极探索村民自治的有效实现,自治在形式、层次、类型上呈现出“百花齐放”的局面。这为学界研究村民自治提供了丰富的素材。多样化的创新案例以及自治创新实践的不断升级转型,也带来村民自治研究的范式有所不同。范式是共有的范例[2],是人们研究事务的视角和方法。村民自治的研究范式转换是理解我国村民自治研究基本脉络的重要方法。在研究范式上,农村税费改革以来村民自治研究主要体现为四个阶段性发展历程。一是“价值—制度”范式,二是“条件—形式”范式,三是“规则—程序”范式,四是“治理—有效”范式。四种研究范式反映出不同阶段村民自治的研究视角有所差异。同时,四种范式之间并不割裂,而是一种视角转换和理论提升。

  党的十九报告提出了乡村振兴战略,治理有效是乡村振兴的重要内容,也是乡村振兴的基础。村民自治作为一种制度安排,是探索建构有效乡村治理体系的制度基础和组织载体。新时代农村基层治理有效,也必然在村民自治制度框架下进行探索和实践。如何结合实际情况,依托村民自治探索治理有效,是政府、学界面临的重大课题。因此,恰逢新中国成立70年的历史节点,梳理农村税费改革以来的村民自治研究的历程,把握村民自治研究范式的转换与发展,对实践中进一步推进自治有效,具有重要意义。

  二、“制度—价值”范式与村民自治研究的兴盛和反思

  自上世纪90年代初,村民自治就受到学界的广泛关注,并逐步成为一门“显学”。自上世纪90年代到2014年,以农村税费改革为时间节点,村民自治研究可以分为两个阶段,第一阶段是农业税取消之前,第二阶段是农业税取消之后到2014年。这两个阶段的村民自治研究具有共同特征,学界聚焦于自治制度本身,注重村民自治的民主价值实现,遵循“价值—制度”研究范式[3]。取消农业税之后,虽然村民自治研究在“制度—价值”范式下继续展开,但也表现不同的特征。税费改革之前“制度—价值”范式下的村民自治研究以自治制度为研究对象,对其民主价值进行研究;但税费改革之后,国家权力从“汲取型”转为“悬浮型”,乡村关系、国家与农民关系等的转变导致农村社会的结构性转型,“制度—价值”范式下的村民自治研究也开始进入反思阶段。具体来说,反思性研究有以下三个方面。

  第一,村民自治的民主发展与挑战。

  村民自治的突出特点是能够充分体现民主,是一种基层直接民主形式[4]。一方面,民主是村民自治的核心价值,其对于推动基层民主政治发展具有深远的意义。它是中国农村基层民主建设的必由之路[5],这一点得到了学界的普遍肯定。黄辉祥(2007)认为,村民自治是一种民主化的乡村整合方式;刘义强(2007)认为,税费改革后,村民自治已经全面进入民主巩固的时代。但另一方面,税费改革以后,伴随着农村社会空心化、个体化现象日益加剧,民主选举、民主决策、民主监督、民主管理遭遇“寒潮”,村民自治出现了民主发展的挑战。何包刚(2007)认为,自治运行了20年,某种程度上推进了基层民主的实现,但村民的基本权益还是没有得到有效的保护。因此,税费改革以后,自治困境的出现导致村民自治的民主价值研究由“肯定”转向了“反思”。

  第二,村民自治的制度困境与瓶颈。

  取消农业税之后,村民自治所承担的行政功能脱卸,但其自治功能却因急剧的市场化而失去了运转的链条,村民自治制度出现了“内卷化”[6]。卢福营(2008)认为,村民自治受到复杂的农村治理环境的影响,在运行中与理想制度发生了偏离。对此,学者们或从理论上反思村民自治的制度困境,或从实践上考量村民自治遭遇困境的内在原因,并试图从政策、制度体系、农村环境、资源配置、文化服务、经济发展、农民组织化、经济建设等方面破解村民自治遭遇的瓶颈和困境,推动自治良性运转。

  第三,村民自治的研究角色转换与视野拓展。

  税费改革后,学者们一方面反思和考量村民自治实践,一方面在更加宽阔的视野下去研究村民自治。一是把村民自治作为一种研究视角,去审视农村的经济发展、组织建设、社会冲突与稳定等现实问题。如冯兵、马跃泰(2007)认为,村民自治可以有力地推动经济发展。覃举东(2003)认为,村民自治所具有的内在机制可以促进农村社会的稳定,减少农民的非制度化参与。二是把村民自治置于更广阔的乡村治理体系中来研究。把村民自治作为乡村治理的重要内容,去研究自治的运行、绩效以及能力提升。村民自治的最重要价值在于建构出一套以农民为主体的乡村治理机制[7]。对此,徐勇教授提出了“县政、乡派、村治”的治理结构,以进一步促进村民自治[8]。

  村民自治作为九亿农民的民主实践,在税费改革后,由于农村环境的改变,村民自治在运行中遭遇困境。学者们一方面肯定自治的民主价值,一方面也开始反思民主限度,并转向现实,探究自治困境。但这些研究有一个共同点:把村民自治作为一种制度来研究,肯定、考量、反思这种制度的价值取向和发展走向。“制度—价值”范式下的村民自治研究确立了以村民委员会和村民自治制度为研究对象的研究框架,将中国政治学的发展从宏观推向了田野,但是这种范式太过于关注自治制度本身,容易忽略了制度所依存的社会土壤、外在条件、农民主体、历史基因。“从制度看制度”的研究范式,看不到作为自治主体的“人”的多元性和自治载体的“乡村社会”的丰富性。

  三、“条件—形式”范式与村民自治研究的转型

  取消农业税费后,学者们对村民自治研究的热度有所降低。大多数学者转换了研究旨趣,甚至有学者认为村民自治已经走进死胡同[9]。但是,自治实践并不是直线前进的,而是蜿蜒曲折的。自治源于农村实践,创新也在农村。南农试验以“民主学步”为主题,发现了推动自治落地的草根式权力与基层民主的推动力[10]。2014年以来,连续几年的中央一号文件都提出了“探索村民自治有效实现形式”以及“探索以村民小组和自然村为基本单元的村民自治”的重要命题。以此为转折点,村民自治研究的热度回升,同时研究范式也发生了转换。

  首先,村民自治有效实现的条件研究。村民自治具有较强的内在价值,需要通过有效的实现形式实现其价值[11]。村民自治根植于一定的社会土壤,对社会土壤的要求极高,其有效实现需要一定的条件。邓大才(2014)、任路(2014)、胡平江(2014)、白雪娇(2014)等从“利益相关、文化相连、地域相近、规模适度”等角度阐述了村民自治有效实现的条件。邓大才教授则进一步凝练了自治有效实现的“五要素”理论,认为“有效性是利益、文化、地域、规模和个人意愿的函数。五大影响因素的功能和作用各不相同,利益相关是经济基础;群众自愿是主体基础;地域相近是外部条件;文化相连、规模适度是内在要求。利益相关和群众自愿对村民自治有效实现的影响最大,也是最基本的条件”[12]。

  其次,村民自治有效实现的形式研究。条件决定形式。村民自治具备了一定的条件,会产生与之相应的自治形式。在利益相关、文化相连、地域相近、规模适度、个人意愿等条件下,村民自治在实践中也发展出了相应的、多样化的形式。学者们对此展开了深入探讨,如秭归县的“村落自治”、清远市的“两级自治”(朱敏杰,2014)、蕉岭的自然村自治以及云浮市的“组为基础、三级联动”形式(徐勇,2011),同时,也产生了与村民自治不一样的自治组织,如村务监督理事会、村民理事会、村民议事会、宗族议事会等。可以说,包括村民议事会制度在内的各种创新自治形式“找到了一种适合当前农村形势下村民自治的实现形式,丰富和完善了村民自治制度”[13]。

  最后,村民自治有效实现的基本单元研究。摩尔根指出,基本单元的性质决定了在其之上的政治特性。村民自治的有效实现取决于有效的单元。很多学者从“共同体单元、政策落地、集体行动、家户联结、资源集中、群众自愿、规则自觉、社会联结、行动一致、行动规模、权力与权威、村域党建、规则落地、便于自治、紧密自治共同体”等多个角度探讨了自治基本单元的有效性问题。邓大才教授系统性地提出了“自治单元的五因素”理论,认为“农村基层自治基本单元的划定要遵循产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近等五个原则”[14]。上述研究有一个共同点:村民自治的基本单元应该从行政村下沉至更小的单元,如村民小组、自然村落或村庄共同体单元等。但是,也有学者提出了相反的观点,有效的自治单元不应该“下沉”而是应该“上移”;“单元下沉”在理论逻辑上存在矛盾性,未来中国农村的自治方向是“单元上移”,其自治形态是乡镇自治[15]。唐鸣、陈荣卓(2014)等认为,开展以村民小组为基本单元的村民自治试点的理由、依据,并不是很充分。自治强调直接参与。无论是大单位的自治,还是小单位的自治,都要从农村实际出发,而不可一概而论。

  “条件—形式”下的村民自治研究关注自治有效实现的外在条件以及实现的形式,深化了村民自治研究的“内在空间”。有效实现是村民自治研究的基本视角,关注的焦点是条件、要素、形式。与“制度—价值”范式不同,“条件—形式”范式关注的不再是制度本身,而是制度依存的乡村社会,在认识农村社会差异性和多样性的基础上审视自治的有效实现。

  四、“规则—程序”范式与村民自治研究的提升

  近年来,国家继续深化农村改革创新,一些地方政府也结合实际创新机制,推动了村民自治的有效实现,如山西的“跨村域选举”、湖北秭归县的“村落议事会”、广东蕉岭的宗族理事会、四川都江堰的院落规约等。这些新的元素进一步丰富深化了研究视角,学界开始关注村民自治有效实现的微观机制。村民自治是一个治理系统,规范的程序、有效的规则、主体的参与、共同的认同等是自治有效运行的前置条件。从地方实践看,更加重视规则、程序,而不是制度。在“规则—程序”范式下,有效的规则、有效的程序可以推动自治落地,实现村务的有效治理。

  第一,村民自治的有效规则研究。

  近年来部分研究者开始从治理规则的角度来把握中国农村基层治理,村民自治的有效不在于“谁在治理”而在于通过什么样的有效规则实现治理。有效的规则是有效自治的基础和条件。在自治的实践中,根植于乡村社会的地方性规范以及国家法律始终是规范和影响自治的主要规则。在并没有完全现代化的农村,村规民约仍具有推进村民自治、整合农民利益、促进文明乡风建设等重要功能[16]。因此,结合农村实际,调适乡规民约的内容和程序,增强乡村精英服务和村民的有效参与,是推进自治落地的路径选择[17]。如郭亮、陈金全(2016)指出,以民间规范与国家法律的良性互动推进乡村治理的法秩序转型,可以走出一条政府与乡村互动共治的新路子。

  第二,村民自治的有效程序研究。

  村民自治的有效性离不开有效规则的支撑,而“这种规则的外化就是可操作性的程序”[18]。民主是村民自治制度建构初始时所追求的政治价值,部分学者又开始回归民主程序,以探求自治的过程有效。章荣君(2018)、王婷(2018)等认为,在村民自治中吸纳和嵌入协商民主可以解决农村选举和参与的困境。在具体实施上,四川成都市建立了“协商议事平台”、都江堰市建立了“院落自治管理委员会”,这些程序“发挥了农村基层党组织的领导核心作用,提高农村公共物品的供给能力和深化农村基层协商民主建设,是推动二者均衡发展的可行路径”[19]。也有学者以“小村监事会、村民协商议事会、村民理事会、财务监督小组”等具体的程序、机制或组织为研究对象,肯定了只有从自治过程内部着手,通过程序和机制创新,才能促进自治有效运转。李庆召、马华(2017)等则从村级治理的组织机制入手,认为村庄“横向组织分权和纵向组织分层的村级治理体系创新,有利于完善村民自治组织,促进村民自治形式多样化”。另外,李晓广(2018)、赵秀玲(2014)、谢正富(2015)、刘成良(2016)等从单元切入,提出“微自治”理论来解释自治运行的单元程序问题。

  第三,村民自治有效的“程序性规则”研究。

  规则必须通过程序制定并反映出来。邓大才教授将规则、程序统合起来,提出了自治有效的“规则—程序”理论。在具体的自治事务中,农民通过讨论规则、制定规则、落实规则来实现自治。同时,规则以规范的程序为基础。“规则—程序”理论认为,以规则、程序为载体的自治,形塑了一种规则—程序型自治,促进了村民自治的有效实现。这种自治由利益性、复杂性、权利性、强制性四个因素决定,而规则和程序的不同组合又可以形成多种不同类型的自治[20]。

  无论是当前的自治创新实践还是理论研究,自治规则、自治程序成为关注的焦点。村民自治的持续有效依赖于一套完整的、有效的程序和规则。相比“条件—形式”范式而言,“规则—程序”范式则进一步拉伸了研究视野,注重研究具备了一定条件、单元基础上的自治持续有效运行的规则和程序。具备了自治的条件、单元,并不一定绝对能产生有效的自治。在特定的条件和单元下,具备了有效的规则和程序,则会给自治注入活力。如果说“条件—形式”范式关注的是自治的社会基础,那么“规则—程序”范式更加关注自治所依赖的内在机制或路径。“规则—程序”范式是村民自治研究的必要条件,也是提升村民自治有效性的可靠保证[21]。

  五、“治理—有效”范式与村民自治研究的深化

  党的十九大之后,各地结合实际制定乡村振兴规划,以自治为切入点,激活自治的同时,引入法治、德治,创新治理形式。对此,学界也展开了广泛的研究。

  第一,主体有效与自治有效的关系研究。

  乡村振兴首先是人的振兴,自治的主体是农民,自治有效取决于农民的积极参与。推动农民积极参与治理有两种基本手段。一是党建引领。徐建宇(2018)认为,村组层面的组织创新为村庄党建嵌入村民自治提供了契机,为村组自治的实践提供了中间渠道和行动空间。二是培育新乡贤。新乡贤是在新的时代背景下,有资财、有知识、有道德、有情怀,能影响农村政治经济社会生态并愿意为之做出贡献的贤能人士[22]。王斌通(2018)、郎友兴(2017)、颜德如(2016)等从新乡贤的引回、培育和生长机制切入来解释自治主体性问题,提倡培育新乡贤,整合村庄资源、凝聚村庄,建构新时代共建共治共享的乡村治理体系。

  第二,单元有效与自治有效的关系研究。

  基本单元的性质决定了由它所组成的上层体系的性质[23]。单元有效决定治理有效。刘义强(2017)指出,村民自治有效“落地”需要寻“根”,“根”是农村的家户制传统以及家户主义逻辑,自治单元向村庄共同体的回归,可以推进自治落地生根。王中华(2018)指出,包容性、灵活性和适应性的自治单元可以满足不同地区乡村治理复杂性的需求。从单元切入研究村民自治有效,关注的焦点在于单元的有效性、适应性与多样性。

  第三,机制有效与自治有效的关系研究。

  村民自治的有效运转取决于各个环节的有效协作。新时代探索农村治理有效就是要追求一种“善治”,善治主要由秩序性、参与性、成本性、稳定性四个要素构成。善治依赖于良好的自治机制。一是有效的规则组合机制。现代化的治理体系既需要法治,也需要德治。追求一种最适宜的善治取决于自治、德治、法治的组合,三者之间两两组合或者三者组合可以提高善治的水平和质量。二是有效的利益机制。自治的有效条件与有效形式之间需要有机的链接,利益机制和制度机制是决定自治有效的机制要素,在条件具备和形式适宜的情况下,利益层级性和制度有效性决定自治的有效性。三是有效的参与机制。主体的积极参与是自治有效的主体基础。自治有效取决于有效的村民参与,参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度、参与保障五大参与要件同时满足就可以带来有效参与。

  可见,新时代乡村善治体系构建的关键在于自治有效。条件有效不一定就一定产生有效的自治形式。还需要有适应性的规则、程序,更要有把条件与形式连接起来的有效机制、把规则和程序对接起来的有效机制。机制有效不仅推进自治有效,还可以保障自治持续运转有效。“治理—有效”范式是对“规则—程序”范式的进一步深化,将自治有效置于治理有效的框架下去考量,既兼顾了国家治理现代化、农村基层治理现代化的宏观需要,也兼顾了自治有效的微观机制。在“治理—有效”范式下,村民自治实践追求的不仅仅只是自治,而是乡村社会的有效治理。

  六、范式比较与趋势展望

  农村税费改革以来村民自治研究的范式转变与国家建设、国家与农村的关系、以及地方实践紧密相关。村民自治经历了税费改革、新农村建设等较大的政策变革,目前正处在乡村振兴、精准扶贫的新时代。每一次的政策调整、时代变迁都对村民自治提出了新的要求和挑战,村民自治也进行着自我创新和发展。在不同的发展阶段,村民自治表现出不同的样态;村民自治研究也呈现出相对清晰的发展脉络。

  如表1所示,从农业税费改革到2014年,村民自治研究延续了之前的范式(“制度—价值”范式),关注的焦点是四个民主,核心议题是通过村民自治来实现农村基层民主的价值和政治民主建设,在形式上表现为以“行政村”为单位的单一性自治;但此一时期,以反思性研究为主,主要反思“制度—价值”的困境与发展。2014年之后,由于党中央强调自治的有效实现,村民自治研究的热度逐渐回升,逐渐转为“条件—形式”范式,关注的焦点和核心议题是自治有效实现的条件和形式。村民自治的有效实现需要一定的条件,一定的条件下产生一定形式的自治。条件不同,自治的形式也不同,自治的形式因条件的多元化而多样化。但是,“条件—形式”范式存在一个悖论:村民自治需要一定的条件,但是具备了适合村民自治生长的条件就一定能产生有效的自治吗?基于此,在“条件—形式”范式基础上,学界开始关注村民自治有效实现的规则、程序,研究逐渐转变为“规则—程序”范式,关注的焦点和核心议题是自治有效实现的规则和程序。村民自治有效实现不仅需要一定条件,还需要与这些条件相匹配的规则和程序。自治的形式基于有效的规则和程序,表现为一种“规则—程序”型自治。2017年党中央提出“治理有效”命题,将自治置于治理有效的空间下去探讨,关注的焦点和核心议题是自治的有效机制,这些机制可以有效链接条件与形式、规则与程序。自治以有效为落脚点,在形式上表现为多元化的自治。

  

表1 村民自治研究四个范式的对比

  综上所述,无论是从时间序列上看村民自治实践,还是从理论发展上看村民自治研究脉络,“制度—价值”范式是起点,“条件—形式”范式是转型,“规则—程序”范式是提升,“治理—有效”范式是深化,也是研究趋势。总之,作为由农民理性创造而后上升为国家制度的农村基层治理体系,村民自治的实践是不断向前发展的,村民自治研究也是不断提升和深化的。每一个阶段的研究范式既反映着村民自治实践的重点,也反映着国家与农村的关系、以及国家对村民自治的价值追求。

  在新时代乡村振兴背景下,国家着力提升农村基层治理现代化。村民自治作为一种国家建构的治理制度,也承载着更多的功能。既有自治的功能、行政的功能,也有组织的功能、服务的功能。四种功能均有效实现,均以有效的自治为前提条件。实现“治理有效”的村民自治,是村民自治实践创新的要求,是村民自治理论研究的归宿,又是村民自治实践发展和理论提升的趋向[24]。从民主价值到自治有效,再到治理有效,自治的实践一直在回归本体。四种不同的村民自治研究范式发展在回归自治本体的同时,在进一步深化和细化。总的来说,四种范式的基本逻辑是,村民自治作为一种实现农村基层民主的中国特色政治制度,需要一定的条件和形式,同时也需要链接这种条件和形式的规则和程序,以实现农村基层治理的有效性。因此,在未来,村民自治的实践更加追求有效性。中国农村区域差异大,有效的自治形式也必然是多样化的、多类型的、多层次的。

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作者简介

姓名:李华胤 吴开松 工作单位:华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院

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