［摘要］治理评估已经在不同层面进入设计和操作的阶段。在当代中国特定情境下，需要围绕体系、能力和现代化这三个关键词，把握国家治理评估与地方治理评估、政府治理评估与社会治理评估的比较特征 ; 明确将执行力作为治理能力评估重要维度，采用静态评估与动态评估相结合、客观评估与主观评估相结合的方法 ; 坚定的将依法治国作为治理现代化指标设计的重要导向，在操作设计方面真正体现现代化的特征。

　　［关键词］治理评估 ; 国家治理 ; 现代化

　　随着治理理论与实践的逐渐深入，治理评估也开始在不同层面进入设计和操作阶段。 2013 年 11 月，中共中央提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在新的时期，围绕着当代中国特定情境，围绕着体系、能力和现代化这三个关键词，需要我们对治理评估这个时代命题进行深入思考。

　　一、 治理评估的通识考量

　　1． 治理与评估

　　治理是一种新的理论，也是一种具有明确目标预设的创新活动实践。作为后者，治理必须通过内在规律的发展趋向表明自己是一个怎样的状态，显示参与、互动、协商等特定的自身元素介入后与以往的统治、管理不同的比较优势。治理需要设立指标、收集和分析数据以记录、描述、判断和掌握治理的现状 ; 需要通过国别比较、区域比较等横向比较的方法以判断一个国家和地区的治理水平 ; 通过纵向比较、历时比较等以追踪治理的演变过程，发现治理发展的趋势。也就是说，治理需要评估介入，通过治理评估回答预设的“善治”、“良治”治理目标是否实现、实现程度如何，提出改善治理的具体路径和政策建议，引领治理改革的方向。通过治理评估可以帮助改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实 ; 帮助总结改革经验，剖析改革中出现的问题，找出薄弱领域和环节。“对一个国家的公共治理实现这些目标的程度进行评判，我们才可以以制度—过程—结果为经，以权力配置、公民参与和满意度为纬，编织出一个治理评估的网络，反映这个国家所追求的治理状态与该国治理现实之间的对比程度，为提供改善治理状况的具体方案和措施提供依据”。同时，在评估过程中，开发治理评估指标来测量和观察治理的感悟和体会反过来又成为治理概念操作化的基础内容，成为治理理论构建的重要环节。不少学者对这个问题予以特别的关注，马得勇认为，“对治理的测量是构建经验性治理理论的基础”。

　　2． 已有的治理评估实践

　　治理评估是一项广泛而复杂的任务，国际社会在这一方面做了多年的努力。根据世界银行的统计，截至 2006 年，可供用户使用的综合治理指标大约有 140 种及数千个单项指标。从指标的设计主体看，这些指标体系大致可以分为联合国开发计划署治理评价指标体系、多边机构治理评价指标体系、双边机构的治理评估和独立机构的治理评估等四类。各种指标体系有自己特定的适用范围，有自身的优势和劣势。国内治理评估研究比较多的是相关性的成果，如全国文明城市测评体系、和谐社会评价指标体系、政府绩效评估体系等等。在直接以治理评估为主题的研究方面，宏观层次以俞可平教授主持的中国国家治理评估框架和胡鞍钢教授对 2000 － 2012 年的中美治理绩效比较为代表 ; 中观层次方面， 2007 年天则研究所创建的地方 ( 省会城市 ) 公共治理指数比较具有典型性意义 ;2008 年南开大学的马得勇和张蕾通过构建一套测量乡镇、村级地方治理指标体系，在微观视角做了积极的尝试。

　　3． 治理评估的基本共识

　　尽管治理评估本身是一个创新性的实践活动，但是，从方法论的角度看，与以往其他的评估类型一样，治理评估也必须遵循评估学的共性规则和基本套路。就以构建评估指标体系而言，首先，不论哪一种具体形式，治理评估都必须构建一个完整的，具有内在说服力的战略框架，也就是我们通常说的评估维度，也有的学者用规范基础或理论背景等表示。战略框架不是一个简单的领域和范围划分，不是一个单纯的并列关系。战略框架从宏观层面对治理评估进行思考，涉猎的维度之间有严明的逻辑关系，可以用模型加以验证。战略框架设计和价值取向、目标愿景有关，正如考夫曼等人指出，“使用与具体任务相适合的指标。与所有的分析工具一样，不同类型的治理指标适用于不同的目的。”至于具体的设计，并没有一定之规，不同的治理形式，不同的学者，可以有不同的思路。已有的治理评估在这方面做了许多尝试，形成了输入、权利、承诺、法律层次 ; 过程、责任、实际层次 ; 输出、效果、享有、绩效、结果层次等等多种范式。“这些价值从政治、行政的输入、过程和输出三个环节对治理的要素进行了概括，为测量治理奠定了基本的理论方向。”

　　在指标体系构建过程中，三级指标，也就是具体可量化、可操作的指标设计可以反映设计者对评估方法的把握程度。三级指标设计有一些基本的分类原则可以遵循，比如客观 ( 以事实为基础 ) 与主观 ( 以感知为基础 ) 指标 ; 正向指标与逆向指标 ; 投入、过程与结果指标 ; 绩效指标和过程指标 ; 聚合和分解指标 ; 定性指标和定量指标等等。各种类型的指标都有其特定的实用性，比如，规则性治理指标 ( 评估规则的治理指标 ) 的主要优点之一就是其清晰性，但它有三个缺点 : 它很容易夸大 ( 基于规则之上的 ) 治理评估的清晰性和客观性 ; 从它到实际的利益结果之间的联系非常复杂 ; “纸面上”的法律与“实践中”的法律之间的落差。结果性指标的主要优点就在于它直接反映了利益相关者的意见，但是它难于与具体的政策联系起来，难以提出改善治理的对策，难以研究和分析，难以解释评估结果。所以，“两类指标之间不是替代关系，而是互补关系，它们分别提供不同类型的信息”。此外，三级指标设计还有一些基本的方法可以参照运用，例如，按照绩效 要素结构进行指标设计的方法、运用关键指标进行指标设计的方法、运用标杆管理进行指标设计方法、围绕专题进行指标设计的方法、按照管理的因果关系进行指标设计的方法、 QQTC 指标设计方法等等。

　　如果把科学的指标设计看成是形式，那么客观的数据来源就是内容，形式和内容必须结合起来才能有效，指标设计必须依赖数据来源才能真正运转起来。指标设计与数据来源是一个同步的过程，指标设计能否成立的一个基本考量标准就是有无可靠的数据来源。指标数据来源以及时、完整和准确为准则，一般来说，同一指标数据来源的渠道是单一的，以保证数据的客观性。但是，指标数据的具体类型可以是多样的，可以有标准、准则与协定 ; 以事件为基础的数据信息、评述报告等等。

　　中共中央提出全面深化改革的总目标将治理提到前所未有的高度，当代中国的治理评估也应该区别于一般意义上的治理评估。笔者认为，具有时代命题的治理评估是一个完整的战略框架，其中，现代化是治理评估的目标靶向，治理体系和治理能力分别作为治理评估的宽度界标和深度蕴藉，整个框架形成一靶两翼的格局。在新的时期，我们必须在这个框架下，对体系、能力和现代化三个关键词进行认真的解读和思考，科学有效的开展治理评估。

　　二、 体系 : 治理评估的宽度界标

　　体系是一个有机综合体，各个组成部分既有共同指点也有区别之处。评估设计要全面考量不同区域、不同层级和不同类型的治理特征。从大的方面讲，治理体系至少要把握好国家治理评估与地方治理评估、政府治理评估与社会治理评估这两组关系。

　　1． 国家治理评估与地方治理评估的比较特征

　　国家治理评估以整个国家、社会为范围，蕴含顶层设计、总体规模和整体结构，覆盖治理主体、组织、制度、法律、体制、机制、程序、流程、文化、价值等不同层面。习近平总书记指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”正因为国家治理具有宏观性和综合性特点，从体系和结构上看，国家治理评估也是一个复杂的界面。既可以是综合性的评估，如世界银行的世界治理指标、俞可平主持的中国国家治理评估框架、何增科的中国公共治理评价指标体系框架 ; 也可以是一些专题性的，如联合国开发计划署民主治理指标框架。

　　国家治理评估需要特别注重战略框架的逻辑构建。联合国开发计划署的民主治理评估指标框架是一个专题性的治理评估体系，在框架构建方面以穷人优先和性别敏感为视角，以民主价值作为理念基础，以大众监督和公民平等两个基本原则来识别民主价值，通过一套参与、代表性、责任、透明、回应、效率和平等中介价值为治理指标的选择和关键问题形成提供规范背景，为评估分析视角提供规范基础。框架还用一张表描绘出中介价值、两个评估维度的准入要求、实现这些要求的制度方式等三者之间的逻辑关系。世界银行的世界治理指标 (WGI) 被许多人认为可能是编制最为严谨的综合性治理评估指标，得到决策者、学术界、媒体和国际社会等最高频率的使用。尽管如此，国外还是有不少学者对框架的逻辑关系提出批评和质疑。“数据源误差之间可能存在相关性 ; 缺乏时序可比性 ; 样本偏差 ; 透明度不够”。可见，学界对宏观性治理逻辑设计的苛求。

　　国家治理评估通常只是一个原则性的框架，还没有具体运用到实践。如前所述的联合国民主治理指标框架在穷人优先和性别敏感维度的继续延伸只相当于二级指标开发。前者针对和聚焦于生存于贫困状态中的那些人，分解出根据贫困状态划分、专门针对穷人、与贫困具有潜在联系和穷人自己选择等四种类型。同样，后者也识别了根据性别划分、专门针对女性或男性、与性别具有潜在联系和女人自己选择等四种方式。尽管框架也力图在技术路线方面有所突破，提供了一套关键问题、一张过程图表、一个一体化的指标矩阵等三种技术工具 ; 提出了客观指标和主观指标相结合，总体框架和具体过程相结合，运用行动步骤的时间序列结果和识别治理指标入口等开发思路。但总体上说，框架还只是原则性的，只能为相关国家提供参考。世界治理评估指标体系问世以来，几经修改。不论是开初阶段的 5 × 6 矩阵 (30 个指标 ) ，还是后来经过检验和修改而成的 6 × 6 矩阵 (36 个指标 ) 都还没有进入到具体评估的操作层面。它自己也声称，指标体系主要关注“游戏规则”的更好理解，关注判断合法与否的规范基础。它聚焦于过程，而不是绩效 ; 评估规则，不是结果 ; 是一个标尺，而不是一个指数。同样，在国内，由俞可平教授主持的“中国治理评估框架”，提出了评估中国国家治理的 12 个维度，维度之下设 116 个关注点或二级指标。框架得到较多众多学者的肯定。如加尼特指出，“这个指标框架具有创新性和明显的中国特色”。但是，这个框架也还没有进入具体的运用阶段，尚未涉及具体的量化指标、指标权重、指标计分和数据来源。框架的主要设计者也表明 : “这个框架仍然是一个原则性的纲要，离具体的测评指标还有较大的距离”。

　　地方治理评估通过对地方治理质量和水平的评价，在地方层面展现国家治理的目标要求。地方治理不同于地方政府治理，它还包括地方社会治理等。地方治理评估具有评估范围地方性、局部性 ; 评估层次中观性或微观性 ; 评估内容多样性和评估目的战术性等一般性特点。相比国家治理相而言，地方治理评估会比较重视结果的作用，会把地方公共服务作为一个重要维度来考量，比如天则研究所的公共治理总指数就明确有公共服务的评估维度，包括教育、公共卫生、社会保障、环境、公共设施、公共安全等服务内容 ; 张晨以昆明为评估对象构建的地方治理评估框架中，也涵盖了交通状况、社会治安、市容市貌、环境保护、医疗改革、教育改革和住房消费等具体评价内容。英国学者托尼等在“地方治理质量评估”一文中提出的地方区域生活质量评估维度，涉猎健康、公共安全和保障、就业和经济发展、社会福利和种族融合、居住和迁徙权、住房保障、宜居环境等构成要素，其实，这也就是以结果为导向，以公共服务为内涵的设计思路。地方治理评估可以在操作性层面更加细化，可以对权重、标准值、分值等技术指标问题进行具体设计，这个特点在公民满意度之类的为评估类型中特别明显。张晨构建的地方治理评估框架中采用客观赋值法与层次分析法相结合来确定权重。总体评价、具体评价和信心指数 3 项一级指标的权重分别是 25% 、 60% 、 15% 。具体评价指标下的 12 个二级指标的权重均为 8 ． 33% 。总价评价二级指标和信心指数二级指标的权重都是 100% 。

　　与国家治理评估相比，地方治理评估可以在一定范围内进行比较，因此，后者普遍性与特殊性相结合的原则比较明显。地方治理评估为了在同一层次上进行横向对比，必须构建一些共性内容和指标，同时，不同的区域人文环境、历史积淀、文化特质、经济基础、资源禀赋和产业结构等各方面情况可能差异较大，为了促进和改善地方治理，地方治理评估应对地方特色内容给予更多的关注，必须对具有个性的内容进行技术处理。此外，地方治理评估可以先行先试，直接进入操作化阶段。天则研究所的地方公共治理总指数在 2007 、 2008 、 2010 等年度对全国省会城市的治理评估 ; 过勇和程文浩的城市治理水平评价指标体系 2010 年对北京、上海、长沙、深圳、成都 5 个城市的治理水平评估等都是这一类型的积极实践。

　　2． 政府治理评估与社会治理评估的比较特征

　　政府治理评估包含政府对自身的治理、政府对市场的治理和政府对社会的治理。政府自身治理评估的前提是要厘清政府管理与政府治理的关系，要在通常所熟悉的政府管理套路中，融进政府内部的多元参与、协调互动等治理元素。例如，面对社会的演变和民众的需求，传统的分工细化科层制管理局限愈加明显，政府整体性治理应运而生。近年来，风起云涌的政府行政服务中心就是一个典型的案例。行政服务中心提供基础性平台，各个职能部门基本相同的职能整合在一起，为社会、民众提供一站式服务。此外，政府运用电子信息技术，建立多级网络联动平台，将各个层级的政府组织逐级反应体制改变为同时响应，满足了复杂多变的社会需求，这也是一种整体性治理的思路。对于这样一种新的政府治理实践，需要我们在治理评估体系中导入指标设计、加大指标权重，体现政府治理评估的开发思路。

　　社会治理评估与政府对社会的治理评估在主体方面会有一定的关联，在内容方面有一定的重叠，都包含执政党、政府、社会组织、公民等多方面治理主体参与。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在改进社会治理方式上指出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。当然，政府治理涉及的主要是行政关系，而社会治理涉及的更多是社会关系。

　　在内容方面，社会治理评估指向更多的是社会公共服务、社会安全和秩序、社会保障和福利 ; 会更多的强调社会组织、社区管理的作用功能 ; 突出社会组织机制、公众参与机制和社会协同机制 ; 注重对社会自我调节、居民自治的评估。如中央编译局比较政治与经济研究中心和清华大学凯风发展研究院政治发展研究所联合开发的中国社会治理评价指标体系，在基本架构方面，就设置了人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与等六个维度。包雅均提出的中国社会治理评估框架也是以社区治理、社会组织发展、公共服务、环境保护、公民权利、社会公平维护和政治社会稳定等基本内容的。若要进一步细化，以社区治理评估为例，社区治理以社区服务为龙头，有行政机制、互助机制、志愿机制和市场机制等一整套完整机制。作为微观层次的社区治理评估，在总体框架上要体现管理有序、服务完善、文明祥和的思路，社区服务类指标应在评估指标体系中占有较高权重，应该要有群众性自治的特色指标，要有主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全和机制合理的社区服务体系完善标志。

　　在方式方面，社会治理评估会更加重视主观评估的作用。张欢和胡静构建的以公众为中心的社会治理绩效评估指标体系，就是一个主观评估架构。不仅一级指标中的社会治理的公平感、社会服务的满意度和社会幸福感。所有的二级指标也都是主观选择。包雅均的中国社会治理评估框架也有 1 个综合性的主观评价维度，即民众主观幸福感。当然，单一的主观评估和客观评估都有局限。我们应该平衡主观评估和客观评估的作用。

　　三、 能力 : 治理评估的深度蕴藉

　　能力是系统、组织和个体的知识蕴含、素质结构和行为表征的综合体，表示达成行为目标的可能程度。按照 UNDP 的定义，能力是指组织或者个体有效地、持续地和高效地执行其既定职能，达到既定目的的本领。能力高低往往可以通过比较的方法来体现 : 在条件不太成熟的状况下，是否可以在同样程度上实现目标 ; 在同样的条件下，是否可以在更大程度上实现目标。从制度的视角看，国家治理能力主要就是一个范围的概念，国家制度的领域有多宽，就会有多大层面的国家治理能力需求。从过程的视角看，国家治理能力可以包括路径战略、领导组织、驾驭引领、控制调节等多种元素。就内涵而言，国家治理能力就是实现国家治理目标的能力。

　　治理体系和治理能力是国家治理的一体两翼。习近平总书记明确指出 : “国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”治理能力评估很重要，可以借鉴已有组织能力评估的方法思路。已有的研究体现了多种学科视角交叉融合的特点，基本形成了建立多指标体系的综合性评估 ; 能力结构分解性评估和影响因素集成分析评估等三种评估模式。

　　与治理体系评估相比，国家治理能力评估具有自身的特点 :

　　第一，执行力是治理能力评估重要维度。习近平总书记强调，“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。个人和组织层面的能力评估会有较大的区别，但是通过分解构成要素、建立模型，为开展评估提供框架是较为通用的一种方法，注重能力结构中的执行力要素是发达国家开展能力评估较为普遍的趋势，即使是公务员个体能力的评估也是如此。例如，英国自 2005 年开始，能力评估主要侧重于对部门常务次官及其领导下的公务员团队整体能力即领导力、战略能力和执行力的评估。

　　第二，治理能力评估要采用静态评估与动态评估相结合的方法。治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。同样，在评估领域，两者也要互相结合、综合平衡。治理体系是一整套紧密相连、相互协调家制度，包括各个领域完整的体制机制和法律法规安排。对治理体系的评估就是对治理制度或治理规则的评估，较多的属于输入性评估或规则性评估。从比较的视角看，这种评估大致相当于国外学者主张的资源提供性评估类型。 Winter 把组织能力分为静态能力和动态能力，提供资源属于静态能力，能够使组织在短期内获得生存。他认为，“组织能力是一种较高层次的组织惯例或惯例的集合，它通过组织独特的对投入资源的运用过程，实现组织管理的一系列决策选择以形成特定类型的产出。”治理能力在评估过程中，要充分考虑这种静态评估的影响作用。同时，治理能力要在治理过程中发挥扩展、改变或创造静态能力的作用，以治理产出、结果为凭籍。在一定程度上，治理能力的评估可以用治理绩效、效果为替代指标。治理结果好，往往说明治理能力高。有学者认为，“实现国家利益和公共利益、解决利益矛盾的程度和结果，则是衡量国家治理能力的根本标尺”。也就是说，治理能力评估要将输入性、规则性的静态评估与结果性、绩效性的动态评估结合起来。

　　第三，治理能力评估要采用客观评估与主观评估相结合的方法。能力包括潜能和显能，是主体内在本质力量的外化和水平的体现，具有动态性和相对性特征。一般而言，对于能力评估也要分解为潜在和现实两部分。在评估阶段，显能是组织在时间横截面上所具备的现实能力，在一定程度上是过去的能力积累水平，一般通过行为后果、工作绩效作为替代指标。在这个意义上，绩效评估就有很大的借鉴意义了。潜能为显性能力的实现和未来发展的可能性提供基础，体现出组织未来发展的可能程度，主要指素质、价值观等，与人的主观因素直接相关。“国家治理能力是国家治理主体思想观念、智力和体力的总和，也是国家治理主体状况与国家治理客观要素的综合，是国家治理过程中所体现的人与制度规则相互作用、相互结合的效能，也是国家治理体系中行为体系、制度体系和价值体系有机结合、相互配合的动能。”潜能在能力体系中非常重要，对现实能力起决定性作用。习近平总书记指出，“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面的管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体和社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转”。潜能很难找到替代性的客观指标、结果指标。已有的经验证明，这一方面的评估大都只能通过主观性评估、等级选择的标准进行。

　　四、 现代化 : 治理评估的目标靶向

　　国家治理体系和治理能力现代化是一个过程性的发展概念。这种发展观不仅表现在现代化的发展阶段上，继农业、工业、国防和科学技术现代化 ( 即四个现代化 ) 之后，国家治理体系和治理能力现代化被表述为第五个现代化。而且，发展观还表现在国家治理体系和治理能力现代化本身连续不断的发生改革与创新，由低级到高级的突破性变革过程中，表现在市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明和全面小康等方方面面。正如习近平总书记指出 : “推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。

　　现代化是一个行为机制，可以通过评估反映行为状态和程度。对“四个现代化”的评估研究已经取得积极的成果，中国科学院现代化研究中心通过中国现代化战略研究课题组，自 2001 起每年编写和发布一期《中国现代化报告》，起了很好的示范作用。国家治理体系和治理能力现代化需要通过明确的标准进行评估，当然，这个时代主题在很大的程度上不同于“四个现代化”评估，不能以物质和硬件为指向。目前，学界已有一些学者对国家治理体系与治理能力现代化评估进行了探索，有从治理主体、治理理念、治理内容和治理方式等方面提出设想的，有从治理主体、治理过程和治理绩效等方面进行策划的，有从法治、民主、责任、效率、有限、合作、协调等方面展开构思的，亦有从角色的专业性、机构的自主性、规则的有效性、行为的规范性、多主体之间的协调性等维度来把握的。

　　笔者认为，当前，国家治理体系与治理能力现代化在评估指标体系设计思路方面，要重点突出以下两点 :

　　其一是将依法治国作为指标设计的重要导向。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。显而易见，治理体系现代化关键在于制度建设的完整性和规范性，符合法治要求。如前所述，治理能力重点指向执政履职能力。执行力非常复杂，牵扯到想不想执行、愿意不愿意执行、敢不敢执行和会不会执行等系列问题，核心层面还是动机、态度、价值取向等因素。把能力与素质联系起来构建能力模型是国外学者主流性的研究趋向，无论麦克里兰 (McClelland) 的冰山能力素质模型，还是博亚特兹 (Boyatzis) 的洋葱能力素质模型，都在说明这些主观性要素在能力结构中的重要性。也就是说，执行力本质上还是一个法治问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中讲的创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任等问题，就是通过执行来体现法治的。有学者指出，现代化的治理能力至少包含以下四个特征 : “能力强大 ; 国家、市场、社会共治且相互赋权 ; 能力的多元化及各种能力间的协调发展而非相互冲突 ; 基于制度化和法治化。”国外学者考夫曼等人构建的治理评估指标就有“法治”维度，并具体分解为执法人员对社会规则的信任和遵守程度、合同执行、财产权利、警察和法院的质量、犯罪和暴力的可能性等指标要素。因此，治理能力现代化就是要在全社会树立法治意识，全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。通过增强法治观念、法治为民的意识，加强法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力和职业道德水准来提高依法办事能力，通过运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，提升化解矛盾和维护稳定的能力其二是要在指标体系方面真正体现现代化的特征。现代化评估维度的设计与以往善治、良治的目标大致相似，学者们对此已经做了很多探索，在治理主体方面，通常包含法治、参与、透明度、责任、效能、公平、廉洁和可持续性几个要素。在治理客体方面，可以用经济水平、科技文化水平、基础设施水平、居民生活质量水平、生态环境水平等来体现。进入操作阶段，治理现代化评估还需在二级指标特别是三级指标设计上体现与传统评估的区别。就以城市治理现代化评估为例，以往在科技文化水平方面通常有一个“大学入学率”的指标，显然，这个指标已经过时，远不如用“知识产权提升率”之类的更有时代感 ; 同样，在基础设施水平维度，过去常用的“电话普及率”指标也早就落伍，“高铁运营覆盖率”或许更能反映时代的发展。传统上，政府对透明的理解喜欢用“官网政务报道更新率”指标，其实，这一类指标用“实质性‘三公经费’公开率”更有针对性 ; 要全面把握“廉洁”的要义，设置“行政成本与行政收益的比率”之类的指标能够体现时代需求。