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王青斌:规范重大行政决策:法治政府建设的重点
2017年10月16日 16:12 来源:人民论坛网 作者:王青斌 字号

内容摘要:

关键词:决策;法治政府;重大决策;地方立法;立法

作者简介:

  决策是行政权力运行的起点,规范行政决策行为特别是重大行政决策行为,是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的重点。法治政府乃是符合人民群众根本利益的政府,更是运用法治思维、法治方式运转的政府。规范重大行政决策,是将权力装进制度笼子的必然结果,只有规范了重大行政决策,我国的法治政府才能建成。当前,我国就重大行政决策进行中央立法的时机已经成熟。原因在于:一是我国各级政府在落实《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)过程中,已经形成了一些行之有效的做法并构建了一系列的制度,这为中央立法打下了坚实的基础;二是大量的地方立法为中央立法积累了经验,很多立法已经实施了足够长的时间,中央立法可以吸收这些已有立法的经验和教训,从而有助于出台高质量的中央立法;三是中央立法依然有其必要性和紧迫性。虽然我国已有不少地方政府进行了规范重大行政决策的立法,但一方面,毕竟没有覆盖全国范围;另一方面,部分地方立法因为较早,已经略显落伍,如果由地方分别进行修法,需要耗费大量的人力物力和时间,不符合加快建设法治政府的要求。

  我国当前重大行政决策中存在的问题

  我国地方政府虽然近年来以落实《纲要》为契机,采取了众多的举措规范重大行政决策,但总体来看,依然还不够完善。

  第一,在适用重大行政决策的事项范围上较偏窄。在行政决策机制实施过程中,各地方政府真正纳入重大行政决策范围、全程严格按照法定程序进行的决策数量有限。就城市而言,除了实行目录式管理的城市有十几件重大行政决策事项外,其他纳入程序决策的事项较少,甚至有些职能部门全年没有一件事项适用重大行政决策程序。这无形之中架空了重大行政决策机制,使各项重大行政决策制度难以真正落实。因而,明确重大行政决策事项范围,实行重大决策事项的目录管理十分必要。

  第二,专家论证缺乏有效的遴选机制及保障、监督机制。相比于民主决策机制、公开决策机制,作为科学决策重要组成部分的专家论证制度的构建亟需进一步加强。虽然很多政府机关在决策中进行了专家论证,但在制度上却缺乏有效的遴选机制,以及保障机制和监督机制。在如何遴选合适的专家,如何保障专家独立、科学地发表意见,如何对专家论证进行监督等方面都缺乏有效地规范,缺失了上述机制的专家论证制度极易被形式化、符号化,无法充分地发挥其对重大行政决策科学性的保障作用。

  第三,风险评估存在一定程度的制度短板。作为科学决策机制的重要组成部分,风险评估的重要性不言而喻。就目前个别地方立法所构建的风险评估制度,存在着“失衡”的弊病,大多过于片面单一,通常只强调社会稳定风险评估,而对“经济风险”“环境风险”等不够重视。

  第四,合法性审查中借助“外脑”进行审查的比例较低。很多城市对重大决策的合法性审查不够重视,而且较少在合法性审查中借助“外脑”进行审查。合法性审查在缺乏了外部力量介入和推动后,容易沦为走过场,使得合法性审查制度在实施过程中成为“纸老虎”。

  第五,集体决策的程序有所欠缺。重大行政决策集体讨论决定是民主集中制的直接体现,能够确保在重大行政问题决策上的科学化、民主化,直接影响到政府行政管理活动的效能。但在实践中,个别县级政府多比照市级政府工作规则或者各种会议规则的程序规定进行集体决策,灵活性强,不利于制度的落实,难以有效发挥其对重大行政决策科学性的保障作用。

  当然,上述问题并非是我国行政决策中存在问题的全部,而仅仅是一些较为典型的问题。要有效解决上述问题,在充分汲取地方立法经验和教训的基础上出台中央立法,不失为必要的举措。

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