由于行政村自治单位过大，导致村民难参与、民主难形成、干部难作为、成效难显现，使村民自治难以有效落地。

　　1 、自治单位过大，村民自治难参与。 2001年，秭归县与全国大部分农村一样，进行了一轮大规模的合村并组改革。这一改革虽然缓解了当时严峻的行政成本过高问题，但也造成了新的行政村管理幅度过大的难题。一是人口过多，互不熟悉。目前，秭归县平均每个行政村人口达2000人，住村东的村民往往不认识住村西的村民。二是距离太远，交往不便。秭归县县内行政村的平均版土面积在10平方公里以上，一些村民10点到村委会开会需要早晨4点起床。

　　2 、利益纽带缺失，村民自治难民主。 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治的核心内容。但由于自治单位过大，村民利益差异化明显，难以有效协调，实践过程中民主运行机制却难以形成有效形成。一是缺乏共同利益，村民民主参与动力不足。二是缺少共同资源。当前秭归县农村土地的集体产权在自然村，且缺乏村集体经济，导致民主缺乏驱动力。三是缺乏共同关切。如家住山上的居民往往希望村里能修路，而山下居民希望村里发展产业，导致决策难民主。

　　3、行政自治相冲突，村民自治难作为。 目前，村委会承担着大量公共管理职能，并与其自治功能相冲突。一是行政代替自治。由于村里工作多，村干部职数少，村干部疲于完成行政任务而忽视自治要求，村民自治日益变为村委会自治。一些村干部表示，上面的刚性任务完不成，下面的自治要求就只能缓一缓。二是干部代替群众。群众是村民自治的主体。但由于居住分散，村民之间互不认识，难以开展有效的集体行动，导致村民遇事只找村干部，村民自治变为干部管治。

　　二、村落为什么适合自治

　　秭归县通过充分发挥村落“地域相近、文化相连、利益相关”的特点，让村民参与村民自治有条件、有动力。

　　1 、利益相关。 共同的利益，为村民参与村落自治提供了源动力。 一是村落内的居民有着共同利益的诉求。一个村落内的居民往往发展同类产业，种植同类农作物，共享共同的公共设施、公共服务，有着共同的要求和愿望，愿意参与村落集体行动。二是以村落为单位便于村民利益表达。以村落为单位召集村民开会议事，方便快捷，村民也有机会发表主张并能够把话讲得清楚。

　　2、地域相近。 合理的范围，为村民参与村落自治提供了便利。在秭归县“地无三亩平，路无一公里直”这样一个山大人稀的环境中，农民在行政村内呈现“大分散”的特点，而在村落内呈现“小聚居”的特点。村落内的村民同吃一个井里的水，同走一条乡间路，朝夕相处，彼此熟悉，关系密切。对此，该县磨平镇六家包村村落理事长柳永坤表示，村落内居民平时就是邻里，大家同吃同住同劳动，村落的事情就是自己身边的事情、邻里的事情，因此大家也愿意参加。

　　3、文化相连。 文化的认同，为村民参与提供了良好的环境。一是习俗文化。村落内的习俗很相近，婚丧嫁娶方式都一样，容易引起村民间的认同。二是亲情文化。村落内一般只有一个姓氏，都是亲戚。王家桥村一位理事长表示，村落里的年轻人大都是自己的侄子侄女辈，因此平时开展工作时无形中有了威信，大家都会听自己的号召。

　　三、村落自治如何开展

　　秭归县通过在村落一级开展村落自治，形成了“两级自治、分类治理、民主导向”的农村基层治理新格局。

　　1 、划小单位，两级自治。 一是划下单位，回归村落。秭归县按照“地域相近、产业趋同，利益共享”等原则，将全县186个村划分为2055个自然村落，每个村落30-80户左右的居民，成立村落理事会，开展村落自治。二是明确定位，两级自治。村落一级自治主要承担村落内的公共服务组织提供、公益事业办理等事务，行政村一级自治主要解决村落之间公共事务的组织协调。该县野桑坪村村支书表示，以前村里事都要自己亲力亲为。如今村落自己组织，村干部只需在村落开大会时讲讲话，以示支持。

　　2 、确立职责，分类治理。 一是因需设职。村落 理事会根据村落发展需要，设立“理事长“、“张罗员”、“调解员”、“管水员”等“一长八员”九大岗位。如在六家堡村第六村落，由于空巢老人照看问题突出，该村落就设立“张罗员”一职，由张罗元每天负责去空巢老人家察看一次，让空巢老人及时得到照顾。二是因职选人。由村民民主选举“一长八员”，以此根据不同需求实行分类治理、专人治理，既实现了农村社会管理“事事有人管”，也避免了理事会变为理事长一长独大，实现了“人人有事做”。

　　3、民事民议，民主运行。 对于村落内的公共事务，采取群 众提议、群众决策、共同执行的方式，实现自我管理、自我服务。对于需要行政村协助的公共事务，则采取备案制的方式，由村民民事民意，通过理事会向村委会备案，请求村委会协助。对于涉及不同村落或需要行政村提供支持的，则由理事会向行政村报告。

　　4、以奖代补，提供抓手。 一是项目申报村民说了算。由村落 组织农户从基础设施建设、公益事业发展、产业发展等方面制定详实的建设计划， 乡村根据村落规划和需求来组织申报农村公益事业“一事一议”财政奖扶、土地整理项目等，从而让村民有事可议。二是项目实施村民为主体。对于国家投资的各种涉农项目，细化到村落，由“一长八员”组织村民负责施工过程中的协调服务和质量监督管理，让村民有事可做。

　　四、村落自治的运行成效

　　村落自治的开展，是通过自治重心的下移，将自治还权于民，实现行政与自治的相对分离、政府管理与群众参与的良性互动。

　　其一，实现了行政与自治的相对分离。 一是提高了行政效率。通过村落“一长八员”建设，改变了以前一个县农村工作光靠700多名村干部的局面，使农村公共服务多了上万名帮手。二是促进了村民自治落实。村落自治为村民自治提供了有效载体，让村民自治从“十几公里外的事”变为“家门口的事”。三是倒逼了行政村自治。村落自治的推进，给村干部造成一定的压力，倒逼着行政村民主自治的改善。如磨坪村村支书表示，如果自己做的没有“一长八员”好，就不好意思去面对村民了。

　　其二，促进了干部与群众的良性互动。 一是建立起服务村民的长效机制。以往虽然在上级政府的号召下，村干部开展了轰轰烈烈群众路线实践活动，但这些活动大多是阶段性的，不可持续。而通过实施“村落自治”建立起“村干部+一长八员+村民”的模式，较好地克服了以少对多、临时联系的情况，形成了横向到边、纵向到底的联系服务格局。二是村民参与更积极。村落建设与村民利益息息相关，村落自治让村民主体意识增强，村民开始主动找村里要求调整产业、兴办公益事业。

　　其三，协调了民主与发展的关系。 一是村落中有共同利益基础，能够通过民主方式协调生产中的经济关系，化解发展中的社会矛盾。以野桑坪村第四村落为例，村民普遍希望修果园公路来解决脐橙的采摘问题，但村委会因无法协调公路占地问题而使公路迟迟难以修建。2013年在村落“一长八员”带领下，短短两个月就将公路修好了。二是村落自治与农业生产发展相结合，让民主成为实实在在的东西，而不仅仅是“举举手、投投票”。如野桑坪村公路的建成让脐橙生产成本每斤降低0.3元，村民从村落自治中得到切切实实的好处，进一步促进了村民参与村落自治的积极性。

　　五、村落自治的政策启示

　　从全国整体上看，村民自治中重心的下沉已经并非个案，在某种程度上已经成为村民自治发展的一个趋势。

　　1、农村两级村民自治正在形成。 近几年，广东、广西等地将村民自治的重心延伸到村民小组（自然村），以村民小组为单位开展村民自治实践，效果较好。而河南、山东等以新型的农村社区为单位开展自治活动。由此可以预见，在农村村民自治的发展中，可能迎来“社区自治+村民自治”或“村民自治+组民自治”等“两级村民自治”的到来。但两级自治到来后，相关国家配套改革如何进行，如水利建设以行政村为单位还是以自然村为单位等等，这些都需要相关部门深入开展调查研究。

　　2、村民自治的合理单位有待探讨。 秭归县以“村落”为基本单元开展村民自治则启迪我们，行政村可能并不是村民自治唯一的有效自治单元。从广东省佛冈县以“自然村”为单位开展的“自治重心下沉”改革、广西河池推广以自然屯为单位进行的村民自治探索等等来看,这些地方村民自治单位的划定，更多的是依据村民利益关联、文化习俗状况、居住分布等经济社会文化标准而非国家的行政标准，且运行成效显著。

　　3、村民自治应允许存在多种实现形式。 2014年中央一号文件明确提出，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式。”中央一号文件为村民自治的探索提供了广阔空间，然而这一政策如何落地，还需国家进一步予以明确，在允许和鼓励地方改革创新上给予更大的保障。特别是，不同农村地区由于所处的外部与内部环境存在着广泛差异，每个农村地区必然具有自身特有的现实特征，因此农村村民自治更要因地制宜，考虑农村现实，切忌“一刀切”。