［内容提要］治理腐败的能力及成效是衡量一个国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标志。从权力监督的视角来看，一些国家治理腐败的特点主要有：以法律规范权力，厘清权力作用边界，规范政党组织及其活动，引领公共权力的良性运行；以权力约束权力，通过议会制度分权制衡，发挥党内监督、党际监督的约束功能，使权力行使受到有效制约；以权利监督权力，注重运用民众监督、新闻媒体舆论监督，打压权力腐败的空间。从这些经验可以看出，提高治理腐败能力，关键在于强化对权力的监督： 打造完善的法律规范的笼子，善于用法治思维和法治方式治理腐败； 加强人大监督、党际监督和党内监督，增强对权力运行的监督、制约能力，多管齐下治理腐败；畅通民众与新闻媒体监督渠道，通过网络反腐、微博问政等加强监督，使权力在阳光下运行，让民众参与腐败治理。

　　［关键词］国外 权力监督 腐败治理

　　腐败是一个世界性课题，其实质是掌握公共权力资源的公职人员，为了谋取私利而滥用公共权力。腐败治理能力及成效是衡量一个国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标志。尽管在不同的国度，腐败的表现形式和程度不同，但由于各国的腐败在本质上有其共同性及一般规律，因而在腐败治理特别是对公共权力的监督和制约上的一些有效做法及经验值得中国借鉴。

　　一、权力监督视角下国外治理腐败的若干路径选择

　　权力是一把双刃剑，只有把监督放出牢笼，把权力关进制度笼子里，权力才能真正成为维护社会公平正义的工具，而非滋生腐败的渊源。从权力监督视角下审视一些国家治理腐败的特点，既有广义的监督制约，主要是指行政、立法、司法三种国家权力之间的相互制衡； 还包括狭义的非国家权力如在野党的监督、执政党自我监督、公众和新闻媒介等对权力的监督制约，构成了一套多层次立体的监督体系。

　　( 一) 以法律规范权力，厘清权力行使的边界，规范政党组织及其活动，引领公共权力的良性运行，从根本上确立治理腐败的合法性

　　英国宪法学家戴雪指出： “法治首先意味着法律的绝对的至高无上和优势地位，它排斥政府的专断、特权和广泛的自由裁量权的存在。” 一些国家制定了宪法和基本法律作为限制权力的根本保证，特别是在法律体系框架内构建政党政治模式，通过宪法和法律对政党的权力进行制约，使政党和政党制度在国家政治生活和国家政治体系中具有明确的、稳定的法律地位，受到法律的保障； 使政党组织及其活动趋于法律化和规范化，从而克服随意性和不合理性，特别是约束执政党腐败行为的产生。 德国执政党作为国家政权的掌握者，控制着行政和立法机关的主要权力，但是，执政党的一切活动都被置于法律的监督和约束之下，因而政党内部通常没有必要提出反腐败的要求。德国通过《德意志联邦共和国基本法》对政党的地位、任务、政党内部制度、财务、违宪及其处理等作了明确规定； 通过《政党法》明确了政党的法律地位、组织方法、活动方式、权利义务、对政党的制约等。德国政党是强大的，其政治活动渗透到经济、社会生活等各个领域。但是对政党的法律义务和责任的规定是明确的，对违法政党的追责惩罚也是严格的。《政党法》中有着十分详细而严格的各种形式的制裁规定。例如，涉及到操控政党财政的严重造假行为会被判处最长三年或五年牢狱之灾。《政党法》第31 条d 款规定： “谁作为审核员或审核员的助手对财务报告审核结果作出不实报告，在审核报告中对重大事件加以隐瞒或作出内容上不真实的证实附注，则被处以最长为三年的监禁或罚款。如果案犯作案是获取报酬的或意在为自己或他人带来好处抑或损害他人，那么处以最长为五年的监禁或罚款。”

　　以法律规范权力，对公共权力的良性运行能够起到很好的引领作用。美国1921 年颁布的《预算和会计法》决定成立直接向国会负责的审计总署，以加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查，约束和减少行政官员滥用职权、贪污挥霍的行为； 完善政府及公职人员的监督体制，1965 年和1978 年分别颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》和《政府行为道德法》对包括总统在内的各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了明确规定； 1978 年又颁布了关于公职人员行为准则的《文官制度改革法》对政府雇员的义务作了明确规定； 1985 年颁布的《政府工作人员道德准则》规定不得以任何形式用公职做私人交易。 除了检察机构、联邦调查局等反贪污机构外，美国还设立了几个比较特殊的廉政机构。英国早在1906 年就颁布了《防止贪污法》，并于1916 年作了补充。随后，又通过一些相关的法律对公务员的行为作了严格的限定，有效地防止了公务员在公务活动中假公济私，滥用职权。日本则在预防公职人员职务犯罪立法方面不仅制定了《国家公务员法》、《地方公务员法》等有关公务员的专门法律来规范公务员的行为，还颁布了《关于整顿经济关系罪责的法律》、《关于整肃官厅风纪的决定》等法律法规对公务员的违法犯罪活动进行严肃惩处。此外，日本还通过完备的银行法规、税务法规等专门法规对公务员行为进行规制。 日本的内阁成员财产公开制度日益得到严格执行。公开资产的范围包括： 土地、建筑物等不动产及其收益； 银行存款及其类别，存款要分别写明定期存款和邮政储蓄等数额，有价证券要写明国债、公司债、股票和其他证券的票面额，超过500 万日元的股票还要写明发行者和股份数； 借出和借入的款项及其数额； 高尔夫球会员权、汽车、字画、古董及其他工艺品等。 越南把腐败问题看作是四大“国难”之一，加大了对权力监督法律法规的立法力度。2012 年11 月，越南国会以94. 98%的赞成票通过了《反腐败法》( 修正案) ，该法律要求公开越南高级官员个人财产申报表。 俄罗斯国家杜马通过了一系列监督官员开支及其配偶、子女花销的法律，规定俄罗斯政府官员及其家人每笔用于购买不动产、交通工具和证券的消费如果超过最近三年家庭的总收入需要上报。在开支与收入不符的情况下，检察机构将通过法院要求没收非法所得财产。如果国家公务员提供虚假收入信息，将会被解除职务。⑧新加坡制定了《防止贪污法案》，对贪腐行为制定了具体详细的和非常具有可操作性的处罚规定。为了实施这项法案，新加坡成立了反贪污调查局，既是行政机构，又是执法机关，法律赋予该机构的权力比国家和政府的任何部门都大，直属总理公署领导，并直接对总理负责。澳大利亚颁布了《公务员法》、《公务员行为准则》、《财产申报法》等； 印度制定了《公民监察法》、《举报人保护法》、《腐败资产没收法》等。

　　( 二) 以权力约束权力，通过议会制度分权制衡，发挥党内监督、党际监督的约束功能，使权力行使受到制约

　　法国思想家孟德斯鸠曾指出： “一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。 孟德斯鸠的这一思想，奠定了实施“分权制衡”监督制约模式的基础。“分权制衡”确保任何权力都是有限的权力，都有对其范围的限制和外在的约束，都不具有超越法律的特殊地位，以防止腐败现象的产生。

　　议会作为一些国家分权制衡的重要组成部分，是传递民众利益诉求的主要渠道和对权力进行监督的重要场所。议会通过立法权、议案审议权、质询、调查、弹劾、罢免等方式，对执政党形成了有效的监督和制约。如： 为了畅通民众监督渠道，印度国会开会时通过电视向全国现场直播，允许民众通过严格的安检进入会场旁听。越南宪法中明确规定将国家权力划分为立法、行政、司法三部分互相制衡，现行政治架构中，由国家主席、总书记、总理组成的“三驾马车”向包括国会主席在内的“四驾马车”的转移，突出权力制衡。近年来，越南国会的监督权逐渐趋实，主要表现在三方面： 其一，国会代表直选及专职代表比例的上升使得国会能够更好地承载利益聚合和表达的责任，以契约精神驱除权势阶级的话语垄断； 其二，国会质询制度能实现对政府行为的直接质疑和监督；其三，国会对重大项目的有效审查日益得到落实，2010 年越南国会否决“梦工程”便是例证。 2012年召开的越南第13 届国会第四次会议上，通过了《对由国会、人民议会推选或批准的领导人投信任票》决议，对政府高级领导人的任务落实效果、权限执行、政治品质、生活道德展开信任投票。为了强调议会监督政府的职能，防止政府官员贪污腐败，德国建立了类似于瑞典、英国议会行政监察专员制度的专门机构，称请愿申诉委员会，具有比较重要的反贪功能。

　　源于对权力警惕的本能，20 世纪初美国政治学者洛厄尔认为，“有组织的反对派的存在，是对专制主义的一种抑制” 。一些国家在野党或反对党利用一切可利用的法律途径加强对执政党的监督，通过竞选中的批判来监督； 利用不信任动议案或启动弹劾程序强化监督； 通过质询、听证制度加强对执政党权力行使的监督。许多国家用法律的形式将合法的反对党的作用固定下来，加强了反对党对权力运作的干预和影响。如，从2013 年10 月1 日开始，由于美国民主、共和两党尚未解决新财年的政府预算分歧，联邦政府的非核心部门被迫关闭16 天，这场“驴象大战”说明作为对手的在野党有着足够的实力给执政党施加压力。在英国、澳大利亚等国，反对党和执政党相对应地得到国家的财政支持和帮助，主要领导人领取相应的补贴。英国通过一个合法的“影子内阁”对执政党政府进行监督。澳大利亚还规定，反对党领袖和联邦总理在公共电视台拥有同样的露面机会。

　　一些政党探索建立政党内部权力监督机制，如建立党内监督和仲裁机构，完善党内监督管理机制及规范党员言行等措施，注重自我监督。如：德国社民党的监察委员会是维护政党纪律的独立机构，它和同级的党的执行机构处于平行地位，在权力上不存在上下级的隶属关系。2012 年全球清廉指数排名，越南排在123 位，为此，越南共产党成立了由中央总书记任主任、中央政治局直接领导的中央防治腐败指导委员会来惩治腐败。越共规定： 因腐败问题、造成严重后果的地方和单位，不管领导者是否参与其中，都要追究党委主要领导人的法律责任和纪律责任。为了加强对干部的监督，越共在原有干部收入申报制度的基础上，制定和实行了干部、公务员财产申报制度，干部、公务员要申报个人房地产情况及其配偶和子女在国外自费留学的经费来源。自2007 年起，越共开展“学习和践行胡志明道德榜样”活动，坚持用胡志明道德思想的原貌来推进反腐败、转变干部作风。2011 年召开的古巴共产党六届三中全会决定，只要是腐败分子，无论担任什么职务一律开除出党。而在此之前只有犯叛国罪和其他严重罪行的党员才被开除出党。古共第一总书记劳尔·卡斯特罗指出： “腐败已经成为革命的主要敌人之一，它要比美国政府和它在古巴国内外的盟友花费上百万美元的颠覆和干涉计划更为有害。”“今天腐败等于反革命。我们应根据法律，对这些现象毫不留情，我们决不能袖手旁观，应该采取相关措施，党在这场反腐斗争中应起主角作用。党对腐败的斗争不容留情，应该言必行。” 俄罗斯统一俄罗斯党十分注重维护党内纪律，2008 年8月，《新消息报》曾报道，统一俄罗斯党一次性地把与党组织久无联系的80313 人除名，约占当时党员数( 约200 万) 的4%。统一俄罗斯党还通过修改党章，规定受到刑事起诉的党员一律停止党籍，待获得无罪判决后才能恢复党员资格。瑏瑣出于树立政治道德规范的目的，日本自由民主党设立了政治道德听证委员会，当党员出现涉嫌违反政治道德的情况时，政治道德听证委员会进行独立调查，在此基础上，自民党党纪委员会启动质询流程。如果确实证明某党员导致了自民党遭遇政治上的不信任，则自民党党纪委员会将根据自民党的《自民党纪律规定》实行处罚( 如图1)。

　　( 三) 以权利监督权力，注重运用民众监督、新闻媒体舆论监督，打压权力腐败的空间

　　在权力监督的实践中，以权利监督权力的思想大量地应用到民众监督和新闻媒体舆论监督中。18 世纪法国思想家卢梭创立了“人民主权”的思想，认为人民是国家权力的来源，国家是人民缔结契约、转让权力的结果，国家官员的权力是人民赋予的。为了防止国家滥用职权和侵犯民权，公民有监督国家为公共利益服务的权利，人民可以通过各种形式来监督政府和官员的行为。民众的监督制约是最好的“防腐剂”，人民主权的思想为一些国家治理腐败提供了内在依据。

　　印度2005 年颁布了《信息权利法》，正在从构建公民社会的角度来加强反腐。该法不仅明确规定印度公民有权从政府那里获取信息，而且对信息范围界定得非常广泛，除涉及国家安全的情报、内阁文件以及受法庭保护的内容外，公民有权要求查看其他以任何形式出现的任何资料。申请人如果在30 天内没有收到回音就可以提出申诉，再过30 天还没有回音，相关部门责任人将被处以每天250 卢比的罚金，最高限额可达2. 5 万卢比，这笔罚金将从责任人的工资内扣除。如果公务员向公民提供了虚假或者不准确的信息，将被处以2. 5 万卢比的罚金。瑏瑥古巴共产党注重建立联系民众的机构，使民众对权力监督有具体部门来处理：在中央、省和市三级设立了“舆论和政治社会情况研究中心”和“群众举报上访接待办公室”，负责采集群众“原汁原味”的意见，以简报形式定期上报中央，有时还要通过媒体答复民众提出的问题，促其尽快得到解决。为了适应权力监督的需要，越南通过伸张公民权利，将“民有、民治、民享”明确写进宪法，更加凸显权利型监督的理念。近年来，越南通过落实国会代表直选，国会质询与表决，重大问题决策要实行人民知晓、人民讨论、人民动手、人民检查等措施来切实保障真正意义上的人民监督权利的行使。 注重民众的知情权，才能更好地行使他们的监督权。

　　社会舆论是民意表达与权力监督的重要平台，互联网的迅速普及与发展，为社会舆论的形成和传导提供了崭新的公共言论空间。随着信息化技术的发展，舆论对执政党、政府、司法部门以及官员的监督作用亦日益彰显，极大地丰富了权力监督的方式。随着一桩桩政治丑闻的揭露，新闻媒体舆论监督变得更有威慑力，使权力腐败无藏身之地。例如，2009 年5 月8 日英国《每日电讯报》报道了英国议员涉嫌骗取额外补贴的“骗补门”事件，引发了英国政坛的一场强震，布朗政府不得不进行内阁改组。为此，英国议会通过了《议会标准法案》，成立了“独立议会标准管理局”以负责审查议员的报销单据，并且把这些单据在网站上公布以接受民众的监督。2012 年12 月4日，法国网站Mediapart 发表了一篇题为《预算部长的瑞士账户》的文章，曝光预算部长的逃税事件，直接导致法国总理埃罗及37 名部长在政府网站上公开了个人财产信息。巴西的一些媒体“以数据说话”，指出巴西国会议员的待遇“超英赶美”，其月均1 万余美元的薪酬在全球立法者中都名列前茅。2013 年8 月，巴西法院对众议院下达了薪酬限令，9 月又裁定参议院停止为参议员发放超过12500 美元部分的薪资，并要求曾经超额领取薪水的参议员返还共计9000 万美元的薪水。

　　二、国外治理腐败的启示

　　习近平在中共十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话指出： “要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”瑏瑨我国的社会制度、历史文化、发展水平与国外有很大的不同，我们不能脱离中国的实际机械地照搬照抄别国的经验和做法，但在强化权力监督治理腐败上存在着一些共同规律，要学习借鉴一些国家治理腐败的做法，铸造好管住权力的坚实、牢固的“笼子”。

　　( 一) 制定《反腐败法》、《政务公开法》等法律，打造完善的法律规范的笼子，使法律制度刚性运行，善于用法治思维和法治方式治理腐败

　　任何监督行为都是法治行为，在监督程序上应遵循“法律高于一切”、“法无授权不得行”等原则，在法律范围内对权力行使进行相应的限定，将权力监督纳入法律框架，从而防止权力的滥用。

　　用法律明确界定公共权力的边界，把权力授予的形式、行使的程序和适用的范围法制化、制度化、规范化，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。如制定《反腐败法》，以国家法律的形式，对腐败的概念和内涵、腐败的内容和形式、腐败的监督和举报、腐败的预防和惩处等作出具体化、明确化的规定； 制定《政务公开法》，使各个领域国家公权力的行使都沐浴在阳光之下，切实保障公民的参与权、知情权、监督权，彻底破除公民与公权力行使之间的那道神秘幕墙，按照十八届三中全会提出的要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，完善政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开； 按照中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017 年工作规划》的部署，“完善领导干部报告个人有关事项制度，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点” 。在此基础上，在国家法律层面探索干部财产公开的顶层设计； 制定专门的举报人保护法律，举报人的行为体现了高度的社会责任感和身为公民的道德良知，保护举报人就是保护社会良知。虽然在《宪法》和《刑事诉讼法》里有保护举报人、杜绝打击报复现象这样的条款，但都太过原则化，缺乏可操作性。着眼长远，反腐倡廉法律法规应当由廉政基本法《反腐败法》和有关单行法律、配套法规组成； 立足当前，应重点做好反腐败单行法律和配套法规的立法工作。

　　( 二) 加强人大监督、党际监督和党内监督，增强对权力运行的监督、制约能力，多管齐下治理腐败

　　正如邓小平同志指出的： “我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。” 人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。启动和激活人大制度平台，构建国家独立的监督权力，人大及其常委会要充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。人大在行使监督职权的过程中，特别是应加强对政府“三公”经费的监督，替老百姓管好政府的钱袋子。

　　发挥民主党派独特的不可替代“异体监督”的优势。多党合作制度设计的初衷也就是期望民主党派“能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对我们的工作作出有益的帮助” 。民主党派要逐渐回归对执政党实行民主监督的主要参政职能。民主党派作为政治联盟，具有自身独特的视角，能够对执政党提供自体监督难以达到的效果。这种监督具有层次高、范围广、形式活的特点。在法律许可的范围内，民主党派可以通过设置独立或联合的专业化民主监督机构，畅通监督渠道，鼓励大胆监督，更好地发挥民主党派“异体监督”的作用。在我国，参政党和执政党的关系是基于目标和利益一致基础上的合作型政党关系，决定了参政党的监督是从有利于维护国家利益、人民根本利益的大局出发的“补台”，而不是基于彼此利益根本冲突的“拆台”。合理划分党内职权，加强执政党自我监督、自我净化、自我完善、自我提高能力。理顺党内权力划分机制，如加强纪委在党内的专职监督权。十八届三中全会强调，加强反腐败体制机制创新和制度保障，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。这项决策切合实践需要。要进一步探索纪委垂直领导的体制，探索纪委与党委的平行与独立地位，发挥决策权与监督权相互制衡的效应； 对权力进行科学配置，从权力分工上改变“一把手”说了算的现象，把决策权、执行权和监督权分解到不同的部门； 开展党内竞争，党员干部的选拔、任命要通过严格法定程序进行，杜绝形式的民主、实质的委任制，保证干部能上能下。

　　( 三) 畅通民众与新闻媒体监督渠道，通过网络反腐、微博问政等加强监督，使权力在阳光下运行，让民众参与腐败治理

　　构建公民参与监督权力行使的制度平台。借鉴国外加强权力监督中公民参与的经验，在我国有必要构建公民参与监督的制度平台： 健全公民监督体系，畅通公民监督渠道，如完善信访举报制度、特邀监察员制度、行风评议制度； 推行公民监督听证制度，把公民参与听证直接纳入政府重大决策、执法管理和服务之中； 建立公民监督保障机制，对于举报腐败的公民给予保护，以法律维护其权益，避免受到打击报复。

　　新媒体发挥监督功能时具有一些鲜明的特点： 监督主体具有广泛性，使各类权力主体无时不在监督之下，只要有网民和互联网存在的地方，理论上都有被监督的可能； 监督方式具有隐蔽性，极大地降低了监督风险，对监督主体起到了有效的保护作用； 监督空间和细节具有无缝隙性，互联网监督往往铺天盖地而来，被监督者的各种资料都可能会被放到互联网上，给被监督者构成了强大的压力。网络、微博等新媒体为群众参与反腐拓宽了渠道。2013 年4 月，人民网、新华网、光明网等中央重点新闻网站和新浪网、搜狐网、网易网等主流商业网站同步“推出网络举报监督专区”，体现出我国在畅通群众监督渠道方面的与时俱进。在网络反腐、微博问政中，要进一步畅通新媒体监督渠道，保护举报行为，严厉惩处对监督者的打击报复行为，坚持有举报必查，有查必有果，绝不放过任何一个贪腐的蛛丝马迹，形成腐败分子心惊胆颤、无处藏身的社会环境。但是，也要防止网络暴力，加强对网络媒体的管理和引导，健全网络举报受理机制、舆论纠错机制、核查反馈机制，规范网络监督。